1997年，党的十五大明确提出，要在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。1999年宪法修正案将依法治国作为基本方略载入宪法。党的十六大报告明确提出全面建设小康社会的构想，十六届三中全会和四中全会为经济的发展和政治的建设提供了指引。坚持发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是我们党坚定不移的基本方针。我们党将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，标志着我们党在执政方式上的深刻变化和重大发展。依法治国，要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来。信访工作是我们党和政府密切联系群众、反映人民呼声、及时处理群众问题的一条重要渠道，是巩固党的执政基础的重要方式，是建设社会主义事业和全面建设小康社会的重要组成部分。改革必然涉及方方面面的利益和博弈，如何处理这些利益及博弈问题是一个非常重大的问题。我将以推进法制建设、全面建设小康社会为背景，谈谈中国特色的社会主义法治及其展望，谈谈如何完善信访工作中的法治问题，谈谈如何通过法治的努力促进经济、政治、文化的协调发展，并且结合贵州的省情着重从法律角度谈谈信访工作，希望对各位坚守在党和政府信访工作岗位的同志有所帮助。
一、中国特色的社会主义法治
法治是一种理想，更是一种实践。法治的普遍原则是：（1）法律具有权威性；（2）法律效力具有普遍性；（3）法律具有基础性，是其他一切权力的来源与基础。作为现代世界各国向往和追求的一种理想，它是手段与目的的统一，既是调控国家与社会的方式，更是一种理想的社会状态。中国特色的社会主义法治继承了人类法治文明的各项优秀成果，而且因经济、政治基础的不同与西方资本主义法治形成巨大的差异：第一，建立在以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基础上，为维护每一个人的合法权益提供了经济保障；而西方的法治建立在私有制之上，无产者也就难以获得维护自身合法权益的经济支持；第二，社会主义的中国是人民当家作主的国家，法律真正反映了广大人民的共同意志和利益，人民群众是法治的主体；而西方资本主义国家是占人口少数的资产阶级当权，法律所反映的是资产阶级的意志和利益，资产阶级是法治的主体；第三，社会主义中国追求的是共同富裕与民族复兴，法治建设具有广泛的群众基础；而西方资本主义国家追求的是少数富人的利益，其法治实现不可能不带有很大的局限性。以下简要谈谈中国特色的社会主义法治体系的基本框架、基本目标及需要进行的工作。
（一）中国特色社会主义法治的基本框架[1]
法律体系是指一国全部法律规范依照一定的原则和要求所组成的有机的统一整体。它以法律形式反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，各国的法律体系必然会各具特点。但万变不离其宗，可以从法律体系的内在部门划分和外在表现特征对其进行分析。
1.法律体系的范围
我国法律体系包括哪些内容，它由哪些法律部门组成？目前有三种意见。第一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不应包括行政法规、地方性法规及其他规范性文件。主要理由是，在我国宪法所规定的立法体制下，只有全国人大及其常委会才有权制定法律，其他规范性文件都是根据宪法和法律制定的，不能同宪法和法律相提并论。第二种意见认为，我国的法律体系除了包括宪法和法律外，还应包括行政法规，特别是全国人大授权国务院制定的暂行规定和条例。主要理由是，行政法规是最高国家行政机关制定的，具有在全国一体执行的效力，其地位仅次于宪法和法律；授权制定的暂行规定和条例，在国家有关法律未制定前，在一定程度上起到了法律的作用。第三种意见认为，我国的法律体系应当以宪法为统帅，法律为主干，同时包括行政法规、地方性法规、民族地方的自治条例和单行条例等规范性文件。主要理由是，根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改；国务院制定行政法规，并可根据全国人大的授权在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或者条例；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准；根据全国人大的授权，经济特区的国家权力机关根据经济特区的具体情况和实际需要，可以制定在经济特区实施的法规。第三种观点是法学理论界的通行观点，也为立法部门、司法部门所认同。现在一般认为，中国特色的社会主义法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族地方的自治条例和单行条例等。我国实行的是统一的分层次的立法体制。基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，都属于法的范畴，是法的形式渊源，它们的阶位不同，各自具有不同的效力。不能因为阶位、效力与适用范围的不同而否认法的本质。
理论上认为中国特色的法律体系划分为7个法律部门比较合适，即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。
（1）宪法及宪法相关法
宪法及宪法相关法是我国法律体系的主导法律部门，它是我国社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务及国家机关的组织与活动的原则等方面法律规范的总和。它规定国家和社会生活的根本问题，不仅反映了我国社会主义法律的本质和基本原则，而且确立了各项法律的基本原则，最基本的规范体现在《中华人民共和国宪法》中，还包括国家机构的组织和行为方面的法律、民族区域自治方面的法律、特别行政区方面的基本法律、保障和规范公民政治权利方面的法律，以及有关国家领域、国家主权、国家象征、国籍等方面的法律。
（2）民法商法
我国采取的是民商合一的立法模式。民法是调整平等主体的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间的财产关系和调整公民人身关系的法律规范的总和。民法是市场经济的基本法律，包括自然人制度、法人制度、代理制度、时效制度、物权制度、债权制度、知识产权制度、人身权制度、亲属和继承制度等。民法的调整方法主要是平等、自愿、等价、有偿、公平和诚实信用等。商法是在民法基本原则的基础上、适应现代商事交易迅速便捷的需要发展起来的。商法调整的是自然人、法人之间的商事关系，主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。民商法是规范社会民事和商事活动的基础性法律。
（3）行政法
行政法是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。它包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监察与监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法涉及的范围很广，包括国防、外交、人事、民政、公安、国家安全、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化体育卫生、城市建设、环境保护等行政管理方面的法律。
（4）经济法
经济法是调整因国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的总和。经济法大体包含两个部分，一是创造平等竞争环境、维护市场秩序方面的法律，主要是有关反垄断、反不正当竞争、反倾销和反补贴等方面的法律；二是国家宏观调控和经济管理方面的法律，主要是有关财政、税务、金融、审计、统计、物价、技术监督、工商管理、对外贸易和经济合作等方面的法律。
（5）社会法
社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总和，它主要是保障劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益的法律。社会法的目的在于，从社会整体利益出发，对上述各种人的权益实行必需的、切实的保障。它包括劳动用工、工资福利、职业安全卫生、社会保险、社会救济、特殊保障等方面的法律。
（6）刑法
刑法是规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法以刑罚制裁作为后盾，又称之为“后盾法”。刑法的功能在保护社会和保障人权，承担惩治各种刑事犯罪，维护社会正常秩序，保护国家利益、集体利益以及公民各项合法权利的重要任务。
（7）诉讼与非诉讼程序法
诉讼与非诉讼程序法是调整因诉讼活动和非诉讼活动而产生的社会关系的法律规范的总和。其中，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法统称为司法程序法。除此之外，还包括仲裁等非诉讼程序法。程序法是实体法的实现形式和内部生命力的表现，目的在于保证实体法的公正实施。
从目前的立法来看，中国特色的社会主义法律体系，是适应我国社会主义初级阶段的基本国情，与社会主义的根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所构成，是保证我们的国家沿着建设有中国特色社会主义道路前进的各项法律制度的有机的统一整体。
2.法律体系的基本特征
中国特色社会主义法律体系的本质特征是它隶属于社会主义。基本特征为：
（1）以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。科学的理论体系为正确把握有中国特色社会主义法律体系的性质、功能和价值提供了理论基础和依据。在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，我国的法律体现了建设中国特色社会主义的要求和客观规律。
（2）“以人为本”，维护人民根本利益。依法治国应当与党的领导和人民当家作主紧密结合起来，党的事业的成败在于能否巩固执政基础，简单地说是维护和发展好人民群众的根本利益。宪法规定，我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，是人民长期奋斗的成果和历史的选择，是我们国家和人民根本利益之所在，也是我国沿着社会主义道路不断向前发展的最可靠的政治保证。我国的法律，必须有利于巩固工人阶级的领导地位，有利于加强工农联盟这一基础，有利于团结一切可以团结的力量来建设我们的国家；必须坚持和完善人民代表大会制度这个根本政治制度，保障人民当家作主的权利，有利于人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
（3）坚持党的领导。中国共产党是共和国的执政党，是社会主义各项事业的领导核心。党的执政地位是历史形成的，也是经过新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设各个时期实践稳固的。依法治国，从执政的角度来说，表现为依法执政。国家的各项法律制度，最初都是通过政策进行试验的，最后才以法律来规范化、制度化。中国特色的社会主义法律体系是根据党的基本路线、基本纲领而形成的。社会主义的根本任务是发展社会生产力。在社会主义初级阶段，尤其要把发展社会生产力摆在首位。我国的法律，一定要维护以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以“三个有利于”为根本标准，促进经济的发展和社会的全面进步。我们要坚持立足于中国实际制定法律，并注意借鉴国外的经验，吸收其中有益的东西为我所用。
（4）具有开放性和创新性。我国正处在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，这就决定了这一时期形成的法律体系具有鲜明的时代特点。它必然要反映改革开放和现代化建设的实践经验，肯定改革开放和现代化建设的成果，引导、规范、保障和促进改革开放和现代化建设。应当说，处于这样一个日新月异的时代，法律必须不断适应变化着的社会情况，称之为“动态法”一点不为过。我们需要处理好法律的稳定性、连续性、严肃性、权威性和时代性、变动性的关系。不能过份强调法律的稳定性，以免影响甚至阻碍社会经济、政治、文化等方面的改革和发展；但也不能“法令滋彰”，昨日之法今日改，今日之法明日废。立法之初便应全盘考虑法的稳定性和变动性、前瞻性和阶段性相统一。
（二）中国特色社会主义法治基本目标
众所周知，我国的社会主义法治的目标是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。从总体上看，现有法律基本适应我国社会主义现代化事业发展的客观要求，使我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面，基本上有法可依。可以说，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成，为建立完备的法律体系奠定了良好的、坚实的基础。中国特色的社会主义法治在经济基础、政治基础、价值基础上都具有迥然相异于现代西方法治国家的特色：（1）以公有制为主体、多种所有制共同发展是有中国特色社会主义法治的经济基础。它为维护社会主义社会中每一个人的合法权益提供了经济保障和支持。（2）人民民主专政是中国特色社会主义法治的政治基础。在中国，人民当家作主，法律真正体现广大人民的共同意志和利益，人民群众是法治的主体。（3）共同富裕、政治文明和精神文明是有中国特色社会主义法治的价值基础。党的十六大提出全面建设小康社会的号召，强调全面小康社会是经济、政治、文化各个方面都实现小康，强调物质文明、政治文明和精神文明都应不断发展，从而在价值追求上构成中国法治的特色。笔者以为，建构必须从基础、理念和制度上着手。
首先是发展经济，这是完善社会主义法治的经济基础。没有经济发展，何谈法治建设？发展不仅是执政兴国的第一要务，更是社会主义法治建设的基础和出路。经济市场化是全球化时代的要求，我国的社会主义市场经济体制正处在不断完善之中。自20世纪90年代以来就开始构建，到今天这种经济体制已基本建立。市场经济本质上是法治经济，提倡主体平等、意思自治。考察西方法治史，其产生和发展的深层根源是国家与市民社会的分离和互动，可以说，市场经济的充分发展为市场主体权力的自主性提供了动力，为法律体系的建立和法治的不断完善创造条件。我国没有形成成熟的市民社会，但必须通过培育市场经济，为良法之治、实现现代法治国家理想奠定现实基础。
其次是理念，确立依宪治国、依法治国观念。法治与宪法和宪政紧密相联。法治是人类通过宪政安排实现的政治理想。正如毛泽东同志指出，宪法是治国安邦的总章程。宪法不仅授予政府以权利，而且还明确规定政府权力运行的方式、方法和程序以及具体的政治模式。我国1982年的宪法是一部集中全国人民智慧体现人民意志的宪法，但实施中存在一些违宪现象因缺乏审查机制无法纠正。在一般法律法规的实施中，也存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，甚至存在以权压法、以钱压法的情况，严重背离了法治的精神。因此，建设有中国特色的社会主义法治体系，必须宏扬依宪治国、依法治国的精神，确立违宪审查机制，严格执行法律。
再次是制度，即完善社会主义法律体系。有良法才有善治。亚里士多德精确地描述法治为：“法治应包含两重含义——已成立的法律获得普遍的服从，而大家能服从的法律本身又应该是制订得良好的法律。”[2]何谓“制订得良好”——这要由生活于具体的社会场合和文化背景下的人们通过他们的信念、制度和活动来赋予涵义。[3]中国特色的社会主义法律规范应当采取体现人民意志、符合人民利益的标准来判断是否良法。作为理念和价值的法治，会仅仅停留在观念形态上而不会转化为政治现实。法治的制度化意味着我们应当按照前述的七个部分进一步完善法律规范，适时发展社会主义法律体系，及时对法律规范作出相应的修改。
我们在十五大提出到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系，距离这一目标还有多远？以下，我将根据王维澄同志在全国人大常委会讲座上的讲稿，简要分析我国的法治具体目标：[4]
1.关于宪法及宪法相关法
我国1982年通过的现行宪法是一部好宪法，是我国法制建设的基础，是法律体系的核心和统帅。1988年、1993年、1999年和2004年先后四次以修正案方式对宪法部分内容进行的修改，使我国的宪法更加完善，能够更好地适应改革开放和现代化事业发展的需要。同时还制定和修改了宪法相关法律数十件。作为国家机构方面的法律，已经存在立法法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法，以及全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等。这些法律确立了国家权力机关、行政机关、司法机关的基本体制、职责权限、运作方式、工作原则、议事程序等。为了坚持和完善民族区域自治制度，制定了民族区域自治法。根据“一国两制”方针，制定了香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法以及香港特别行政区驻军法等，为香港和澳门的顺利回归和保持长期繁荣稳定，提供了法律保障。为了保障公民的民主权利，扩大基层民主，制定了选举法、代表法和村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。在涉及国家领域、国家象征、国籍及公民政治权利等方面，制定了国防法、领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法、国旗法、国徽法、国籍法，以及集会游行示威法、戒严法、国家赔偿法等。
关于宪法及其相关法，进一步的工作包括：一是进一步完善人民代表大会制度方面的法律，主要是监督法，将人大及其常委会的立法和监督工作进一步纳入法制化、规范化轨道；二是进一步完善宪法规定的公民政治权利方面的法律，制定新闻法、出版法、结社法等；三是制定进一步规范国家机构方面的法律，主要是修改国务院组织法和人民法院组织法、人民检察院组织法等，制定有关国家行政机构设置的法律，进一步适应国家机构改革和司法体制改革的需要，使机构设置、职权划分和人员编制法律化、规范化。
2.关于民商法
民商事法律方面，历经数十年的发展，已经存在民法通则、合同法、担保法、拍卖法、商标法、专利法、著作权法、婚姻法、继承法、收养法、公司法、合伙企业法、证券法、证券投资基金法、保险法、票据法、海商法、商业银行法、企业破产法（试行）等。目前正在酝酿制定民法典等工作。
从民事法律方面看，急需进行的工作包括：一是制定物权法。它是调整公民、法人因直接控制和支配财产而产生的社会关系的法律规范，是发展社会主义市场经济不可缺少的重要法律。二是在我国有关物权、债权、婚姻家庭方面的主要法律逐步完备的基础上，抓紧编纂、制定民法典。三是修改商标法、专利法、著作权法，进一步完善我国的知识产权保护制度。从商事法律方面看，一是需要制定商事登记法和全面修改公司法，以进一步完善市场主体法律制度。二是制定信托法、商业秘密保护法等，以建立我国的信托制度和保护商业秘密的法律制度。三是修订企业破产法，进一步完善破产法律制度。
3.关于行政法
我国行政法的功能主要在规范行政机关行政权力。目前已制定行政处罚法、行政许可法、行政监察法、兵役法、预备役军官法、军事设施保护法、人民防空法、外交特权与豁免条例、人民警察法、中国公民出境入境管理法、教育法、义务教育法、高等教育法、律师法、监狱法、环境保护法、海洋环境保护法等。进一步需要完善的行政法包括：行政强制措施法、行政复议法、国家公务员法、国家公务人员财产收入申报法、人口与计划生育法、荒漠化防治法、国防教育法、国民经济动员法等。
4.关于经济法
经济法是调整纵横经济关系的法律规范。宏观调控法已经存在预算法、审计法、中国人民银行法、价格法、税收征收管理法等；市场法和竞争法已经制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、广告法等；贸易法方面有中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、对外贸易法等；产业法方面包括农业法、铁路法、民航法、公路法、电力法、煤炭法、建筑法、城市房地产管理法等；资源法包括森林法、草原法、水法、矿产资源法、土地管理法等。需要进一步完善的包括：一是制定国有资产法以保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失；二是制定外汇管理法、信贷法以加强金融监管，维护国家外汇秩序和货币市场秩序；三是修改现行的税法，增开新的税种，规范税收行为，整顿税收秩序，保证国家财政收入；四是完善政府采购法、反垄断法。
5.关于社会法
社会法是一个新兴的法律部门。基本的法律包括：劳动法、矿山安全法、残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、工会法、红十字会法等。完善社会法的工作包括：一是制定社会保险法和社会保险基金管理法，对医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险等制度作出法律规范。二是就社会福利、社会救济、优抚安置等方面作出法律规范。三是制定劳动合同法以及职业安全卫生和重大事故控制等法律。
6.关于刑法
1997年我国已经对1979年刑法进行了全面修订，但此后通过修正案、单行刑法对1997年刑法典进行了多次修订。可以说，这部刑法是比较完备的，具有里程碑的意义。但是，不能排除随着社会实践的发展对这部刑法典作必要的修改和补充。
7.关于诉讼与非诉讼程序法
程序法与实体法紧密联系，紧密结合。在程序法上，我国已经存在民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、仲裁法等。目前正在考虑制定引渡法、海事特别程序法等法律。这些法律为我国程序的公开化、民主化、现代化作出了巨大贡献，对于维护当事人合法权益、规范司法程序具有重大意义。
二、全面建设小康社会与信访法治
信访制度是中国特有的一种救济方式，它的发展经历了三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。三是从1982年至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。我们决不能忽视全面建设小康社会与信访法治的关系。信访工作是联系人民群众的纽带和桥梁，关系着实现宪法规定的公民基本权利等重大原则问题。但是，仅将信访工作的作用局限在社会稳定剂和信息反馈方面并不全面。党和国家历来十分重视群众信访工作。各级信访部门做了大量工作，任劳任怨，不计名利，为贯彻落实党和国家的方针政策，保障法律实施，维护群众合法权益和社会稳定，促进经济发展发挥了重要作用。但是，在依法治国的时代，信访工作必须适应时代变革理念，改进工作方式，实现体制与机制创新，在建设全面建设小康社会的背景中去认识信访工作，在依法治国的方略中推进信访工作。鉴于当前信访工作中存在的问题，建议尽快制定国家信访法，使信访工作纳入法制化轨道，在信访中注意情理法的良好结合。
（一）全面建设小康社会的评价体系
何谓全面建设小康社会？全面建设小康社会是一个政治、经济、文化协调发展的系统工程，同时也是建设社会主义物质文明、精神文明和政治文明的历史进程中的一个阶段。从全面建设小康社会的内容来看，它是一个有中国特色社会主义经济、政治、文化、社会全面发展的目标。其中，政治文明作为与法治建设并提的内容，反映了党和政府对现代社会中政治文明建设的重视。法治是衡量小康社会的一个重要目标。依法治国理念的提出实际上标志着由“法制”向“法治”的转变。“法制”强调制度、体系、办事原则的建立和完善，而“法治”强调的是法律管理国家和社会事务的重要性，是依法治国的问题，与“人治”直接对立。中国共产党在深刻领会“法制”与“法治”的内涵后，求真务实地选择了“法治”。现代法治国就是实现现代法治理想的良好社会状态。
解读现代法治，可以从理念、制度、行为三个层面进行：（1）从理念层面上来理解，法治主要是指一种治理国家与社会的价值和精神。现代法治则是以实现社会正义为目标，体现现代政治文明譬如尊崇民主、保障人权、追求平等、良法之治、权利本位等的一种正向价值取向的法律精神的综合体。法治不能简单地理解为法律的统治，正如法律有“良法”与“恶法”之分一样，依法治理所凭藉之“法”当然也不例外。也就是说，依据什么样的法律进行统治，是作为理念层面的法治首先应当回答和做出判断的问题。历史一再证明，法治既可以正向价值为取向，充分维护民主、自由、平等、人权、正义和宪政，保障人民的福祉，也可以负向价值为归依，把法律变成推行专制、人治、维护特权的工具。因此，实行法治，建设法治国家，必须有理性的价值导向，而理念层面的法治所要解决的正是法治价值的合理选择和恰当定位的问题。（2）从制度层面来理解，法治主要是以民主为基础建构起来的一种社会制度和理想状态。现代法治就是以民主为基础建构起来的一种体现现代法治原则譬如人民主权、法律至上、立法优位、依法行政、司法独立等的社会制度和理想社会状态。法治仅仅作为理念和价值，停留在观念形态上是不可能成为民主体制的政治现实的。如何将理念层面的法治与一个处于特定文化和传统中的社会现实需要结合起来，它的起点之一，是要“将法治理念制度化”。用宪法和法律把法治的理念要求规定或确定下来，成为一个国家民主政治和宪政体制中的组成部分，转化为概括并浓缩了各项法律制度、程序和规范的一系列法治原则。法治的制度化、具体化和程序化，涉及最多也最有意义和必要的领域，是关于公权力（国家或行政权力）的规制与私权利（人权）的保障。在公权与私权以及它们的相互关系领域，是各国实施法治所关注的重点。公权力设置不当和权力的滥用、权力的不作为等，往往是对法治及其秩序的最大威胁或破坏，同时也是对人权最有可能的最为严重的侵害。从法治理想的一定意义上说，法治的本质功能就是对公权力的有效规制，就是要实行宪政与法治。（3）从运作层面上来理解，法治是一个动态的、由一系列主体根据法定程序将纸面上的或静态的法律条文变为生活中的法律过程，它要回答的是“法律是如何实施和如何统治的”问题。在具体运作中，法治机制和实施法治的人是两个重要因素。现代法治在具体运作中极力强调程序公正。法治运作是主体（包括其他法律主体）根据事先设定的法律规则所进行的活动，它是在法治意识基础上的制度和人的有机结合。法治并不排除主体的作用，反而注重且强调发挥主体在法治运作中的能动性和主动性。但是法治的本质在于，为了实现公正或正义，法的权威必须高于个人或少数人的权威；国家、共同体、公民的活动应依法进行；而法律的创制应以合理性和合法性为前提和基础。
（二）如何推进信访法治
依法治国，体现在群众信访领域，就是信访法治。如何推进信访法治，需要提出两个问题：一是制定国家信访法；二是信访工作要注意情理法相结合。
1.制定国家信访法
党的十五届六中全会关于改进党的作风建设的核心就是要解决如何对待人民群众的态度问题。党的十六大报告中反复强调了依法治国和保障宪法实施的重要性。中央指出学习“三个代表”重要思想就是要做到“立党为公，执政为民”。十六届四中全会专门提出来的党的执政基础问题。历次党的会议都一再强调党与国家的各项工作必须注意党与人民群众的血肉联系。当前信访工作面临的严峻形势，要求着手修改1995年制定的《国务院信访条例》，将制定国家信访法纳入国家立法规划，加快国家信访法的立法调研工作。[5]当前，信访工作一方面由于国家信访机构法律地位不明确，职权有限，责任不清，难以有效发挥作用，致使相当数量群众反映的问题得不到妥善处理；另一方面由于一些部门、单位和公职人员的不作为、官僚主义、推诿扯皮，导致越级访、重复访、群体访时有发生，给社会稳定带来隐患。国家信访法的出台可以有效防范这种现象。国家信访法调整的对象是信访法律关系，涉及信访人（公民）与国家机关之间的权利义务关系。信访法的重点是对国家机关处理公民来信来访的行为进行规范，保障宪法规定的公民基本权利的实现。国家信访法的基本内容，应当包括国家机关信访工作的基本原则；国家机关信访机构的设置、职责职权及法律地位；国家机关对待公民来信来访的行为规范以及对其不作为的限制；公民来信来访的范围，处理的时限和相应程序；信访人的权利义务；国家机关受理公民信访的法律责任等。
国家信访法应当规定的具体内容，一般认为包括如下内容：（1）明确信访机构的法律地位。当前比较突出的矛盾是国家机关信访机构法律地位不明确，权限和职责不清，其直接后果是助长了官僚主义作风，影响了国家机关与人民群众的联系。考虑协调国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的权限关系，以形成更合理、更协调的监督系统，对于一些专业性问题（例如社会福利保障、金融证券、拆迁、摊派），可以在有关部门设立特别信访机构。（2）规范信访工作的程序。信访人对国家机关及其工作人员提出批评、控告和检举，有权要求国家机关认真对待，查清事实，负责地给予答复。用法律规范信访工作程序，强制保障公民权利的实现是非常重要的。（3）规定信访机构的权限。必须明确信访局的调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预；信访局的调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布。（4）明确国家机关在信访工作中的责任。据有关部门统计，公民来信来访中重复信访占有相当大的比例，反映的问题大部分发生在基层。一些本可以就地解决或化解的矛盾得不到及时解决。群众反映官官相护、状告无门、无处伸冤，脸难看、门难进、话难听的情况较为突出。原因在没有明确各级国家机关对待公民信访所应承担的法律责任，有关人员不负责地推诿扯皮、相互踢皮球导致。[6]这里我要特别提到“枫桥经验”和“一站式信访”。
1963年11月，浙江省诸暨县枫桥区社教运动试点基本结束，公安部来浙江了解试点中没有捕人的情况，即向正在杭州的毛泽东主席作了汇报。毛主席说：“这就叫矛盾不上交，就地解决。”指示公安部总结枫桥区的经验。11月22日，毛主席又在报送文件上批示：“此件看过很好，请你们考虑是否可以发到县一级党委及公安局。中央在文字前面写几句介绍的话，作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的好例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”1963年12月，诸暨县公安局在第二届全国人民代表大会第四次会议上作了题为《依靠广大群众，加强人民民主专政，把反动势力中绝大多数人改造成为新人》的发言，介绍了“枫桥经验”。1964年1月14日，中共中央发出《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把极大多数“四类分子”改造成为新人的批示》，批转了“枫桥经验”。从此之后，“枫桥经验”在全国推广。
改革开放以来，“枫桥经验”老枝发新芽，发展和形成了具有鲜明时代特色的新经验：党政动手，依靠群众，加强基层，化解矛盾，维护治安，促进稳定，保障发展。中央综治委和浙江省委联合召开的纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会2003年在浙江诸暨举行。中共中央政治局常委、中央综治委主任罗干出席会议并讲话。他指出，各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想的高度，认真学习、创新“枫桥经验”，正确处理新时期人民内部矛盾，将矛盾化解在基层，为全面建设小康社会创造良好的社会治安环境。努力化解矛盾，就地解决问题。这是枫桥经验的基本精神。在这里，组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前。形成一套机制，在此基础上搞出一套制度。以人为本，注重教育，提高素质，协调发展，形成良好的社会环境。前进中的矛盾是客观存在的，关键是要发现早，化解好，善于用发展的思路、创新的办法去解决。信访工作不仅仅是“堵漏洞”，更要及时发现问题、反映问题，提前做到事前预防。
又如，一站式信访是我国信访部门在长期工作实践中总结出来的一套成型的工作制度。湖南永州市中级人民法院为了减轻群众信访环节和经济负担，将院领导每日轮流值班接待信访，改为“一站式”集中处理涉法上访日，在办公大楼一层统一登记，分组接访，集中“会诊”，100%地答复信访者，使来访群众少跑冤枉路，少花冤枉钱。规定每月中旬的最后一个星期六为接待日，院领导与庭室负责人分综合调度组，行政组，刑事组，民商事组，执行组5个组进行集中会诊，现场办公，当场答复。涉法上访者一律先到接待室领取信访登记表，统一登记编号，再根据信访内容涉及的审判庭室，由引导员按序号带到相关接待组。每个接待组组长由院长和分管副院长担任，带领分管的业务庭室负责人，认真听取上访人员反映的问题，提出具体处理意见，将每一个具体涉法上访案件（问题）落实到具体的包案人、合议庭和业务庭庭长身上，限期保质结案。分管副院长负责督查落实到底，形成了“一个案件、一位领导、一个班子”的信访处理格局，让信访者在极短的时间内得到满意的答复。现在，该院信访接待按照信访工作流程表跟踪管理，监督落实，使信访答复率达到100%，满意率85%以上，信访老户大幅度减少。今年1至4月接待的两次以上信访老户不到2%。这种将相关部门的领导请到信访现场办公，为来访群众现场解决问题。这种在我国某些地方信访工作中形成的经验，既避免了某些地方形容信访工作是“批批转转”的工作的误会，又能迅速解决问题不将矛盾上交或“踢皮球”。这种制度创新是值得鼓励的。无论是“枫桥经验”的精神还是一站式信访的制度或原则均可以在国家信访法中加以规定。
2.信访工作需注意情理法相结合
信访工作应当充分体现以人为本，为人民群众根本利益着想，关注社会弱势力量与弱势群体的思想。概括而言，信访工作需要做到动之以情、晓之以理、明之以法。这便是入情、合理、依法。
信访工作是党和政府联系群众的重要窗口，必须做到动之以情，为群众排忧解难。要做到倾情关注、真情帮助、尽情相助，真心真意地接待每一位上访群众，认真负责地处理每一份群众来信，对在法律政策范围内提出的合理要求，要做到千方百计地想办法、出主意，主动关心，搞好协调，尽最大可能做到使来访群众满怀希望而来，满意高兴而归。晓之以理，“理”既包括法律规定的法理，也包括生活常识中的道理，还包括政策体系中的道理。做好信访工作是尊重人民基本权利、保护群众合法权益的重要环节。必须克服“门难进、人难见、脸难看”的“官”念，应当秉持“立党为公、执政为民”的信念，求真务实地做好说服解释工作，耐心地宣讲道理，化解矛盾，解除群众心中的疑惑。明之以法是法治国时代的要求，信访工作是维护社会稳定的大事。信访工作能为我们了解民情舆情提供通道，尽早、及时、规范地处理社会问题，将危机消灭在萌芽阶段。信访工作既要客观公正地准确把握政策的规定，又要严格遵守法律，不能以政策代替法律。信访工作应当在政策的指导下，在法律规定的范围内既遵守原则而又不失灵活地加以处理。
信访是具有高度政策性和法律性的工作，必须在情理与法理的双重支持下妥善处理。举一个一位信访人员接待的例子，一对老夫妇来到信访接待室，诉说租房纠纷的事情。原委是：老夫妇将自己的住房出租给他人，后对租户某些行为习惯不满意而发生纠纷，情急之下中断协议，欲将租房人赶出家门。但租户认为中断协议就是违法，要求继续承租或给予赔偿，老夫妇则认为房子是我的，我想租给谁就租给谁。双方僵持不下。老夫妇情急之下趁租户不在将其家什扔到室外，从而产生纠纷。租房人一纸诉状将老夫妇告上法庭，法院判决老夫妇赔偿租户2000元，老夫妇不服，到处告状上访。信访人员在表示关切的同时委婉地告诉他们其行为的违法性，最后两位老人表示不再上访。又如，接待被功成名就的丈夫遗弃的妻子。曾经有一位青年女子因为法院未支持自己向功成名就的丈夫索要“青春补偿费”而一再上访，我们在同情该女子的不幸遭遇的同时，应当告诉她法律是不能支持“青春补偿费”的，鼓励她拿起法律武器维护自身的其他合法权益，并向她宣讲婚姻法的相关知识。
在当前的信访工作中，有三类问题是信访的焦点：（1）侵犯农民合法权益的问题。中央一再提出应当稳定农村家庭承包责任制，按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。同时，中央推行费改税，切实减轻农民负担。但是依然存在各种侵犯农民利益的严重现象：一是少数地方以土地流转的名义将农民承包的土地转化为非农建设用地，或者将承包给农民的土地集中起来搞工业区，因而出现了农民失地和丧失土地承包经营权的情况；二是集体经济组织以反租倒包的名义，将农民承包的土地收回，再发包给第三方耕作，从而出现了一些农民丧失土地承包权的情形；三是地方政府以调整结构或搞现代农业的名义，将农户的土地承包经营权收回，租给工商企业搞农业开发。（2）国有企业改革导致的工人失业引起的上访问题。国有企业改革中，长期以来存在的是产权主体缺位现象。政府如何履行出资人职责，是决策者、理论研究者和改革执行者一直在思考的问题。我国目前经营型国有资产约有10万亿元，正在建立的国有资产管理体制包括：第一，国家所有是前提；第二，分级所有是形式；第三，权利、义务与责任相统一，管资产、管事与管人相结合。国有资产管理部门的职能应仅仅限于做“老板”，而不是当“婆婆”——一管到底。国有资产管理机构应在法律的轨道中运行。但是，在国有资产流失的同时，国有企业的工人的下岗失业往往引发社会的不稳定，也是上访的一个重要诱因。（3）司法判决和诉讼程序引发的问题。法治社会中，人们将会越来越习惯上法庭，解决争讼。但是，我国的诉讼程序还没有完全发挥吸引社会矛盾、平息诉讼争端的功能，当事人在法庭判决后往往会寻求政府的干预，政法信访占据信访工作的相当大的比例。三类问题占据信访工作中的绝大比例，必须以这三类信访为主要目标，集中力量研究，获得具有针对性的法律对策与政策措施。举此三类问题的目的在于，要求我们的信访工作同志处理信访事宜需要注意情理法交融，更需要倾注心力关注弱势力量。
三、贵州省情与信访法治
贵州是一个资源丰富，山川秀丽，气候宜人的内陆山区省份。经济不发达，文化相对落后，在历史上属于蛮荒地区。贵州省在钱运录书记、石秀诗省长的领导下，结合省情实施科学发展、协调发展，推进依法治省方略的同时，重视执政基础的建设，重视通过信访工作了解群众呼声、解决群众问题、维护人民根本利益。但是，如何在一个欠发达的西部多民族省份推进信访法治，我想谈两个方面的意见：
（一）内陆欠发达地区是贵州的基本省情，发展是第一要务
发展是执政兴国的第一要务。对于地处内陆的西部地区，发展更显迫切。谋发展、促发展，解决发展问题是一切问题的根源。信访工作面临的许多问题最终要回到发展上。举个简单的例子，要推进信访法治，需要一定资金和人力投入；要搞好信访工作，必须从发展的整体规划着手。比如说，环境污染造成群众上访，是否赔偿和赔偿数额都是事后的问题，但如何防范则是事前的问题。我们需要放宽视界，跳出“信访”看“信访”，跳出“法治”谈“法治”。
发展在贵州是搞好信访、推进法治的基础。贵州省的人均GDP远低于全国人均水平，属于欠发达地区。扶贫问题在贵州表现特别突出。石秀诗省长在2003年政府工作报告中指出：五年累计投入各类扶贫资金101.5亿元，48个国定贫困县整体越过温饱线，农村贫困人口从1997年的789万人减少到2002年的300万人左右，基本解决大多数农村贫困人口的温饱问题。这说明，贵州的扶贫工作取得一定的成效，也说明发展才能真正解决包括信访在内的一切问题。西部大开发战略是在党中央和政府全面建设小康社会、实现共同富裕的宏伟构想。贵州处于西部开发的前沿，应当在西部开发中发挥自身的优势。民主政治要求重视人民群众的呼声，对社会弱势力量给予更多关注。信访工作应当关注弱势力量和群众呼声。在搞好信访工作的同时，从事信访的同志可以考虑研究如何防范减少信访量，减少矛盾的产生。这当然不仅仅是信访工作本身的事情，也不仅仅是从事信访的同志本身的政治素质、法律素质的事情，更需要考察从事信访的同志的协调能力和全面素质。
（二）民族地区是贵州的特殊省情，信访必须考虑民族因素
贵州省是一个多民族地区。全省有汉、苗、布依、侗、土家、彝、仡佬、水等49个民族，少数民族人口占全省总人口的37.85%。这种多民族的状况是贵州开展各项工作都必须面临的问题。民族区域自治要求少数民族地区信访工作和法治建设都应当考虑到少数民族的风俗习惯文化传统，尊重少数民族的语言风俗习惯。这里有一个民族习惯法的问题。习惯法应当是在国家法的统一实施下针对特定地区施行的。民族习惯法与一个民族的传统风俗、文化习惯有着密不可分的联系，比如在某些地方的“抢亲”行为，都是民族习惯使然。在民族地区建设法治文明应当关注当地情况，根据宪法和民族区域自治法及时制定各项自治条例和变通条例，根据民族风俗习惯和传统文化，变通执行相关法律。我以为，必须正确理解党和国家在民族地区的各项民族政策，以此为指导，变通地执行各项国家法律，才能合法、合理、合情地处理好信访问题，解决好人民内部矛盾。
（本文系2004年10月18日在“贵州省信访局长培训班”上的讲座讲稿）
【注释】
[1]王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题——全国人大常委会法制讲座第八讲讲稿》。
[2]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第99页。
[3]夏勇：《法治是什么》，载《中国社会科学》1999年第4期。
[4]王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题——全国人大常委会法制讲座第八讲讲稿》。
[5]冀刚毅：《建议将制定信访法纳入立法规划》，载《人大研究》2004年第2期。
[6]冀刚毅：《建议将制定信访法纳入立法规划》，载《人大研究》2004年第2期。
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