招标投标领域存在的主要问题与对策建议

中共重庆市委《关于全面推进依法治市的意见》强调，对行政权力集中和廉政风险高的重点领域、重点部门、重点岗位，要强化监督制约和责任追究。工程建设招标投标领域就属于廉政风险较高的重点领域。近年来，我市狠抓招投标制度建设和交易市场建设，在管理体制、制度建设、监督措施等方面做了大量工作，但工程建设招标投标领域的违纪违法案件多发易发的态势尚未得到根本遏制。据统计，2012年1月至2015年4月，仅重庆市纪检监察机关查处的此类违纪违法案件达902件，处分1160人。因此，必须正视招标投标领域的突出问题，切实采取更加管用的措施进行防范和治理。

一、招标投标领域存在的主要问题

1.招标环节三大问题

一是以多种方式规避招标。主要表现在项目单位以时间紧迫、政府要求的开工目标难以实现等为由不招标；将招标项目化整为零或分段实施，使其达不到法定的招标工程规模标准，再直接发包给承建单位；主体工程进入有形建筑市场，后期工程和附属配套工程等搞场外交易；未经有关部门核准而采用邀请招标方式或不招标。二是量身定做招标文件。招标人或招标代理机构在编制资格预审文件或招标文件时，以不合理条件限制、排斥潜在投标人，同时为特定投标人量身定做资格条件等。三是招标代理违规操作。主要表现在未取得招标代理资格或者超越代理资格承接招标代理业务；以欺骗手段获取招标代理业务；以承诺让特定投标人中标获取招标代理业务；透漏相关招标信息，造成不公平竞争。

2.投标环节三大问题

一是投标人弄虚作假。伪造许可证件，提供虚假财务状况、业绩证明、信用状况、管理人员资历等材料骗取中标。二是投标人违规挂靠。一些个人或资质较低的企业通过挂靠高资质的企业、借取营业执照和资质证书参与投标，利用被挂靠、借照企业的良好社会信誉骗取中标。三是非法围标串标。主要表现在投标人相互串通，形成攻守同盟，一家投标，相互“陪标”，事后再进行利益分配。投标单位把所有参与编制工程标底、审核标底、组织招标、评委等对象作为公关目标，从而串通建设单位与上述相关人员共同作弊，实施暗箱操作，最终达到中标目的。

3.评标环节三大问题

一是评标办法有缺陷。其内容和格式基本相同，评标办法缺乏针对性，影响评标结果的科学性与准确性。二是部分评标专家职业素养差。他们收受投标人好处或与之有利益（利害）关系，进行倾向性评标。三是相关领导违规干预。某些与招标项目直接或间接有关的政府领导、招标单位领导、招标单位具体负责人等有关人员操纵中标结果，如招标人向评标专家发表倾向性意见，影响评标专家独立判断。

4.中标及标后监管六大问题

一是中标人无理耍赖。无正当理由不与招标人订立合同，或在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金。二是招标人不依法履行招标合同。强迫中标人降低报价，垫资承包，指定分包或肢解工程发包等；建设单位与中标单位私签“阴阳合同”规避招投标。三是违法转包、分包现象时有发生。有的企业中标后将工程违法分包、转包，从中收管理费或赚取差价。四是建设单位招标前预留增减工程量。先以低报价中标，中标后在项目实施过程中利用设计变更、现场签证再给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有空间。五是招投标和施工现场管理脱节。如有的投标单位中标后没有按投标文件委派项目经理、技术负责人，在工程建设过程中更换项目经理和主要管理、技术人员等。六是设计变更和现场签证把关不严。签订工程建设施工合同不严谨；标后监管制度不够健全，如目前尚未建立一套完整的标后监管制度，对标后存在的问题难以监管到位。

5.监督管理四大问题

一是交易平台运行不够科学规范。市工程建设招投标交易中心隶属于市城乡建委，但区县公共资源交易中心有的隶属于发展改革委，有的隶属于城乡建委，有的直接赋予交易中心行政监管职能。这种管理体制不符合招投标法实施条例等规定的要求，实践中容易出现交易平台与监管部门“同体监督”现象。区县交易中心在职能界定上也与行政部门间存在职能交叉，权责不明。同时，个别区县交易平台还存在乱设卡、乱收费现象，交易服务费收取需要进一步规范。二是监督管理合力不强。招标投标监督管理部门涉及发展改革、城乡建设、交通、水利、经济信息等多个市级部门，监管部门多、职能交叉、权责不够明确、监管部门力量不足等因素，导致监管合力有限。三是监管执法不够严格。在监督领域上偏重事后监督，缺乏事前监督；在监督内容上偏重违纪违法行为查处，缺乏对重大决策、重大行动的监督；在监督机制上缺乏财政和审计部门的参与，缺乏公安、检察等执法部门强力介入，造成串标、围标案件发现难、调查难、处理难；实践中对招投标违法行为多数只作罚款处理，导致违法违规成本相对偏低，不足以阻止特定主体为获得非法利益铤而走险。四是信用体系建设还不健全。市场缺乏统一的涵盖各类市场主体的诚信评价标准，未建立完整的工程项目信息和市场主体信用记录系统，诚信受奖、失信受罚的体制还不完善。

二、强化招标投标监管的对策建议

1.健全相关制度

一是及时修订完善招标投标基本制度。《建筑法》《招标投标法》《重庆市招标投标条例》等规定颁布已有十多年时间，所对应的市场条件发生了很大变化，其部分内容已不适应市场环境需要，应当借鉴国际通用的《菲迪克条款》等有效经验，结合新形势、新要求修订招投标基本制度。二是健全相关配套制度。招标投标涉及多个环节、多个主体，在各重要环节、针对存在的主要问题均需要加强相关配套制度建设。如完善对招标代理机构的监管办法，健全围标、串标、挂靠、转包行为的认定规则，建立评标专家管理机制制度，建立建筑市场准入和清除制度，建立健全“公开、公正、公平”的信用制度体系等。三是完善“制度+科技”体系。在完善相关制度时，依靠现代科技手段，使“制度+科技”约束机制有效防止人为因素的干扰和暗箱操作。如推行电子化招标机制，制定《电子网络招投标安全规定》和《电子评标程序规定》等制度；对开标评标进行全程录音、录像，积极构建“制度+科技”的招投标监管机制。

2.注重信息公开

一是深入推进招投标信息公开。健全市级综合评价专家库、招标投标网、工程建设领域项目信息公开网等。实行招投标全过程公开，发布招标公告、投标单位资格预审、开标、询标、宣布中标结果等均公开进行，使工程招标投标各环节置于“阳光”下操作，公开接受社会监督。对招标活动全过程备案，实现可追溯、可查询，实行终身负责制。二是及时公布违规行为信息。监督管理部门的受理电话、传真和通信地址等应向社会公布，对招投标利益关系人的投诉事项，要认真调查核实，对有违法行为的当事人要严肃处理，并及时将违法违规行为的处理结果以及招投标活动当事人的不良行为记录等信息向社会公布。三是建立征信数据库。建议由发展改革部门牵头，会同有关部门建立全市性的招投标从业单位信用数据库，主要包括信用信息征集、信用管理评价、信用信息数据库支撑、信用信息查询等内容，实现信用信息的查询、交流及共享，同时健全信用体系数据库与工商行政管理、银行等相关管理部门的信息共享机制。

3.优化相关流程

一是严格审批核准报备流程。严格履行招标方案报批程序，切实按照有关规定审批、核准相关建设项目，其招标范围、招标方式和招标组织形式一经批准，招标人不得随意改变；确需改变的，须报原项目审批或核准部门批准。按规定应当备案的项目，未经备案的，招标公告、招标资格预审文件、招标文件等不得作为招标、投标、评标以及资格预审的依据。二是优化评估审查机制。改革现有的资格审查制度，优化资格审查的内容和程序，技术特别复杂或设计有特别要求的施工项目，经有关行政监督部门同意，可以实行招标资格预审，其他的应实行招标资格后审。对技术、性能没有特殊要求的施工标段，招标人可以选用经评审的最低投标价法；对技术复杂，确需对技术标进行打分评审的施工标段，可采用技术标打分评审的综合评估法。政府性投资项目严格实行投标最高限价制度，最高限价由财政部门牵头会同发展改革、审计部门组织有关专家编制。三是全面推行电子评标。量化评标定标方法，参与评标的远程评标专家在指定的网上远程评标，监管部门对投标单位名称加密处理，评标专家在评标过程中始终在监管部门的监控下操作，最后通过科学的计算方法选出排名第一的为最佳中标人。

4.强化标后监管

一是对招标人的监督管理。重点监督履约保证金情况，合同签订情况，项目管理班子组建和运转情况，施工变更、暂估价、预留金、附属工程、发包人供应材料设备采购情况，资金按规定拨付情况等。二是对中标人的监督管理。重点监督合同履约情况、施工转包分包情况、项目管理岗位主要人员情况、施工现场情况等。三是严肃整治违规行为。严肃整治工程建设领域非法转包、违法分包、借资质挂靠、随意变更设计等现象，坚持全程从严控制成本，最大限度地发挥国有资金的投资效益，提高政府投资工程项目管理水平。

5.严格责任追究

一是加大执法检查力度。健全相关职能部门联动追责机制，充分发挥查办案件的惩戒、警示和治本功能。对经调查核实的招标投标领域的违法违纪行为，依纪依法通过组织处理、纪律处分、行政处罚、刑事处罚等方式及时惩处违规行为。二是监察机关应当强化监督执纪问责。要依法对与招投标活动有关的监察对象实施监察，依纪依法调查处理越权履职、行政不作为及乱作为等行为，严肃查处领导干部违法干预和插手招投标活动。三是在网络等媒体上公开追责结果。要将违规信息记入信用档案，对在招投标活动中存在不良行为的企业和人员列入“黑名单”，对列入“黑名单”的，有关职能部门根据不同情况作出处理，如取消其投标资格、限制其在一定时期或永久性不得进入本地区或本行业建筑市场、依法降低其资格等级或吊销其资质证书等，以加大违法违规的成本。

6.深化监管机制

一是尽快将监管体制予以统一规范。健全统一的、上下一致的招标投标监督管理机构，实行统一综合监管，避免多头监管、同体监督现象。二是加强各监管部门间的协调与合作。对在监督检查中发现的问题，由各相关职能部门依法处理；应由其他部门处理的问题，及时移交有关主管部门，同时应当注重发挥行业协会的行业管理作用。三是强化监管结果运用。针对现场监督和投诉举报中发现的各种问题，相关主体要深入查找有关行业、部门的业务流程、制度机制等方面的薄弱环节和潜在风险，有针对性地强化整改措施，切实提升有效防风险的能力。注重监管结果的综合运用，形成对招标投标违纪违法行为的合围态势，营造健康的市场秩序。

作者：左　奇　重庆行政学院第49期市级部门班学员

重庆市纪委常委、市监察局副局长

指导教师：文国伟　重庆行政学院哲学部主任、教授