我国城市政府管理体制演进的基本态势和根本动力

我国城市政府管理体制演进的基本态势和根本动力_城市治理：中国的理解与实践

三、我国城市政府管理体制演进的基本态势和根本动力

新中国成立以后，我国的城市政府管理体制经历了一个曲折的发展过程。20世纪80年代以前，在高度集权的行政管理体制下，城市政府的职能没有得到充分的发挥，城市政府管理体制也呈现出一种单向的不完善态势。改革开放以后，随着我国城市经济和社会管理体制的不断改革与发展，城市政府的管理体制也发生了很大的变化，并按照国际模式，开始了从城市管理向城市治理体制的转变。

（一）我国城市政府管理体制的历史性变迁

1.城市管理体制的初创时期

新中国成立后，形成了包括直辖市和省辖市（包括地级市和县级市）在内的新的城市政府管理体系。全国共设135个城市，其中12个直辖市。北京、天津为中央直属，沈阳、鞍山、抚顺、盘锦、西安、上海、南京、武汉、广州、重庆为五大行政区直属，55个地级市、68个县级市，均由省、自治区或行署区领导。1949年12月颁布的《市各界人民代表大会组织通则》和1950年1月颁布的《市人民政府组织通则》规定：城市行使权力的机关是人民代表会议或市各界人民代表会议和市人民政府；市人民代表会议闭会期间，市人民政府即为行使政权的机关。市各界人民代表会议代表不完全由选民选举，其权力来自人民政府的授权，主要是咨询、监理作用。城市人民政府实行委员会制，市长为委员会主席。

1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及人民法院组织法和人民检察院组织法等，对各级地方政权机构的建设作了法律规定。市和市辖区人民代表大会是市和市辖区的国家权力机关，市人民委员会即市人民政府，既是市人民代表大会的执行机关，又是市国家行政机关，市人民委员会对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作；城市行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，第一次从法律上确立了议行合一的市政机构设置原则；市人民政府实行市长负责制，市辖区人民政府实行局长负责制。按照管理需要，市可设立若干工作部门以及市政建设和公用事业等机构。市辖区和不设区的市人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这是我国第一次以法律形式对街道办事处的性质作出明确规定。1954年12月，我国颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。此后，城市管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。

1955年6月，国务院颁布了《国务院关于设置市、镇建制的决定》，明确了设市的标准为：市是属于省、自治区和自治州领导的行政单位，人口聚居10万以上的城镇，可以设置市建制。人口聚居不足10万的城镇，属于重要的工矿基地和省地方国家机关所在地等重要城镇，有必要可以设置市的建制。人口在20万以上的市，如有必要可以设市辖区。1955年11月，国务院又颁布了《国务院关于城乡划分标准的规定》，明确了城乡的划分标准为：凡设置市人民委员会的地区和县（旗）以上人民委员会所在地，常住人口在2千人以上、居民50%以上为非农业人口的居民区定为镇，其他定为乡。城镇分为城市和集镇。中央直辖市、省辖市、常住人口在2万人以上的县人民委员会所在地和工商业地区确定为城市。其他地区列为集镇。这些规定基本上沿袭了旧中国设市的人口标准和政治条件，不同的是突出强调了设置市的经济条件。这就改变了仅仅以人口和政治为标准确立市的观念，明确了城镇和乡村不同的社会经济基础，突出了城市在政治、经济方面的中心作用。但由于这些标准过于笼统，缺乏具体的经济指标，造成具体操作上的问题，致使我国城市发展数量严重不足，质量明显较低。

从1958年起，一直到“文革”结束，我国对市政府的机构设置以及管理权限曾作过许多调整，但是由于政治因素的影响，城市经济严重停滞不前，城市的数量及质量没有多大程度的提高，城市数量从1965年的168个，增加到1975年的186个。这一时期设市的标准也作了较大幅度的调整。

2.我国城市管理体制的变迁

20世纪50年代初，为了保证城市蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领导县体制，如旅大市于1950年管辖了旅顺市（县级）、金县和长山县，本溪县于1952年由辽东省划归本溪市管辖。从1958年起，由于“大跃进”错误的影响，开始盲目推行市领导县体制。1958年1月，上海市实行市领导县体制，领导了11个县。随后北京也管辖4个县，1960年增至9个县。1959年9月，第二届全国人大常委会第九次会议决定，直辖市和较大的市可以领导县和自治县，第一次以法律形式确认了市领导县体制。从此，市领导县体制在全国大规模推行。1960年，河北省撤销全部专区，在全省范围内实行市领导县体制。当时全国市领导县数达243个，占全国县总数的1/8^[15]。

1958—1961年的决策失误和自然灾害，导致我国国民经济发生严重困难。1961年中央决定调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。当年河北省恢复了全部专区，不再实行市领导县。1962年，中央调整了市镇建制标准，撤销了10万人以下的市建制。至1965年底，城市的总数由1961年的208个减少到168个，4年间共减少40个，直辖市仍保持2个，地级市由80个减为76个，县级市由126个减为90个^[16]。到1966年底，全国只有25个城市继续实行市领导县体制，总共领导72个县。

1966年“文化大革命”爆发后，各级国家机关受到了极大的冲击，我国城市管理体制遭到了空前的破坏。“文革”期间，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被革命委员会所取代。革命委员会由无产阶级革命派代表、革命领导干部代表和军队代表“三结合”组成。原来的许多市级机关和市辖区机关被撤销，大批干部被揪斗或下放到“五七”干校劳动锻炼，各项日常工作处于停顿或半停顿状态。1975年宪法规定，市和市辖区革命委员会既是市和市辖区的人民代表大会的常设机关，又是市和市辖区的国家行政机关即人民政府。1975年宪法取消了检察院，检察机关的职权由公安机关行使。

十一届三中全会以后，我国进入了一个崭新的发展时期。城市管理体制逐步得到恢复和发展，城市政府的组织结构也在不断地完善。1979年9月，全国人大常委会决定，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。同年，市委和市政府机构开始分署办公。1982年12月，第五届全国人民代表大会五次会议通过了新宪法和《中华人民共和国地方组织法》，规定市和区设立人民代表大会和人民政府。市和区人民代表大会是地方国家权力机关，市和区人民政府是地方国家行政机关。市和区人民政府实行首长负责制。直辖市和设区的市的人民政府每届任期五年，不设区的市和市辖区人民政府每届任期三年。《地方组织法》还规定，直辖市人大根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常务委员会和国务院备案。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

1982年，党中央、国务院决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。当年末，江苏、辽宁两省率先试点，后各省陆续推开，迅速发展。1983年全国已有126个市领导524个县，辽宁、江苏两省全部取消地区，实行了市领导县体制。据统计，截至1996年底，除海南省和台湾省外的29个省、自治区、直辖市都实行了市领导县体制，3个直辖市领导了19个县，平均每市领导6.33个县。全国218个地级市中，有206个实行了市领导县体制，占地级市总数的94.5%。全国2　141个县（旗、自治县）和县级市中，有1　101个由地级市领导，约占县和县级市总数的51.4%，平均每个地级市领导5.34个县^[17]。

1986年12月，全国人大常委会再次修改《地方组织法》，对地方各级人大和人民政府的组织、职权等作出更明确的规定。该法赋予省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，可以根据城市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相冲突的前提下，制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。1995年2月，全国人大常委会再次对《地方组织法》进行修改，将不设区的市和市辖区的人大和人民政府的每届任期由3年改为5年。

3.我国城市政府的行政等级制度

根据我国宪法、法律和有关规定，我国城市的行政级别主要具有四个层次：

（1）直辖市。直辖市是直接隶属于中央政府的地方行政建制。直辖市在城市行政区中的地位最高、规模最大。从理论上讲，直辖市的行政级别与省和自治区平级，但在实际政治中，直辖市的政治地位要高于省和自治区，在国家政治生活中居于十分重要的地位。目前，我国共有4个直辖市，即北京、上海、天津、重庆。直辖市政府下辖的区政府、县政府的行政级别，比一般的区政府、县政府要高出一级，与地级市政府的级别相同。

（2）副省级市。副省级市在隶属关系上仍由所在的省政府领导，但在制定和执行国民经济和社会发展计划方面，享有相当于省级权限。目前，我国共有15个副省级市，即广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。其中，国务院对大连、青岛、深圳、厦门、宁波5个副省级城市实行计划单列，这5个城市也称为“计划单列市”。

（3）地级市。地级市是指行政级别介于省与县之间，行政地位与地区行署相当的地方行政建制。地级市在法律上属于省（自治区）辖市的范畴。经国务院批准的较大的地级市，有权制定地方性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。

（4）县级市。在我国城市体系中，县级市属于基础城市，它在行政级别上相当于县。县级市接受地级市的领导，不再下设区，下辖有若干乡镇。伴随着改革开放和经济发展的步伐，我国的县级市迅猛地发展起来。据统计，1985年我国只有30个县级市，到2002年底，全国共有县级市442个，大多为人口20万以下的小城市。县级市大多是近十年来由“撤县建市”和“撤县改市”而形成的，辖区内有大片农村地区，农业人口所占的比重较高。近年来，一些大中城市的经济实力不断提高，城市规模不断扩大，其周边的一些县级市开始陆续地被并入市区，成为市辖区的建制。例如浙江省的萧山市并入杭州市。

（二）我国城市政府管理体制演进的根本动力

从改革开放以来，我国城市有了长足的发展，可以从以下一些方面清楚地看到城市发展对我国经济和社会发展的巨大影响：

第一，城市的发展平稳实现了中国人口的大规模转移。

目前，我国的城市化水平已经达到42%，比改革开放之初提高了20个百分点。18世纪开始，英法和欧洲，在工业革命过程中曾出现人口迁移，迁移的人口是6　000万人，实现这6　000万人口的迁移用了200年的时间。我国改革开放以来，从农村转移到城市的人口每年超过1　000万。我国用了20年的时间从农村转移了3亿多人口，目前中国城市人口已经达到5.4亿多。中国平稳实现人口的大规模转移，同中国城市建设的有序发展有着密切的关系。

第二，城市的发展为我国经济的持续快速增长提供了重要支撑。

改革开放以来，我国建设了大批的路桥设施、给排水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城市市政公用设施，营造了良好的投资环境。20年前，城市道路2.3亿平方米，现在是35亿平方米；城市污水处理每天317万立方，现在是每天5　000万立方。城市市政设施的建设，为作为市场主体的各类企业提供了必要的和基本的设施保障，支撑了经济的发展。

第三，城市的发展为我国5亿多城市居民提供了住房保障。

住宅建设是城市建设中一个重要的部分，目前，我国城市政府已经建立了商品房、经济适用房和廉租房相结合的住房供应体系。在过去的20多年里，平均每年全国的住宅建设量达到10亿平方米，其中城市3亿平方米，农村7亿平方米。20世纪80年代，城市居民基本上是一家住一间房，现在我国已初步实现了一家有一套公寓住房的目标。

第四，城市的发展基本上满足了城市居民小康生活水平的城市设施服务需求

除了上面提到的城市市政设施外，我国城市还建设了大批文化、教育、卫生、医疗设施和能源、通讯及城市绿地、公园等设施，基本满足了城市居民生活和工作对城市基础设施的需要，城市居民基本做到了居者有其屋和安居乐业，实现了我国人民享受小康水平的美好生活。城市的发展为中国经济发展和社会进步作出了重要贡献。

改革开放20多年来，我国在坚持以经济建设为中心的同时，以机构改革为主线，不断推进政府管理体制改革。特别是进入21世纪以后，随着我国加入WTO和市场经济的进一步发展，我国城市政府按照国际通行规则对行政管理体制进行了积极的改革，取得了较大的成效，为更好地适应社会主义市场经济发展的需要，为全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会作出了应有的贡献。总结20多年来我国城市政府管理体制演进的基本过程，有四大动力因素是不可忽视的：

1.市场经济的发展大大推进了城市政府管理体制的转型

随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市政府所面临的重要任务是必须正确处理好政府与市场、企业、社会的关系，加快把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，使政府、市场、企业和社会都能明确落实到各自合适的位置，实现政府权力与市场经济的和谐协调发展。为适应市场经济的发展，城市政府不断强化监管、服务的职能，通过制定维护市场经济秩序的规则，整合和优化政府监管机构，努力完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系和市场综合监管机制，从而更好地规范各种市场行为，维护市场基本秩序，反对垄断和不正当竞争，保证市场竞争机制的有效运作，维护生产者和消费者的合法权益，为城市经济社会发展创造良好的市场环境。

2.对外开放推动各地区城市管理体制不断走向与国际接轨之路

自2001年底我国加入WTO后，为应对国际惯例对我国经济社会各领域的全面冲击，从中央到地方各级政府部门都自觉地增强了加速转变政府职能，不断适应国际通用规则的现代意识。许多地区的城市政府越来越意识到，在市场经济条件下，政府的主要职能是“掌舵”而不是“划桨”，这是20世纪90年代以来发达国家转变政府治理模式的重要理念，它的目的是使政府从纷繁复杂的事务中摆脱出来，从而更好地提高政府的决策质量和宏观管理能力。政府对社会和经济的管理应该有所为，有所不为，将大量自己管不好和管不了的事交给民间组织，依靠社会的力量进行自我管理，这样才能真正实现政府职能转变，提高政府管理效率，达到“双赢”的目的。因此，不少城市政府开始提升城市中民间组织的地位，努力发挥它们的作用，从而使城市管理体制不断走向与国际接轨之路。

3.社会文化事业的发展促使城市政府公共服务意识不断提高

随着城市社会文化事业的不断发展，城市生活质量的不断提高，城市政府开始更加注重加强社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。城市政府通过制定一系列的社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，不断化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定，加强社会治安综合治理，打击违法犯罪活动，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高城市政府应对公共危机的能力。同时，城市政府努力发展社会就业、公共医疗、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

4.生活质量的提升促进了城市管理手段的发展与提高

近年来，随着我国经济发展水平的不断提升，城市经济与社会发展速度呈现出加速上升的势头。城市人均GDP水平逐年增长，城市居民的生活质量不断提升，城市成为地方政治、经济和人民文化生活的中心。为此，城市政府开始不断提升管理水平和管理手段，高起点地进行城市规划，科学调整城市的布局和结构，提高经营城市的品位和城市附加值，努力改善城市生态环境，推进城市的可持续发展。同时，不断扩大市民对城市管理的参与面，提高城市现代化管理水平，努力加快城市现代化的进程。城市政府的管理水平在原有基础上有了很大的提高。

【注释】

[1]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005.

[2]张永桃.市政学.高等教育出版社，2002，第110页.

[3]马彦琳、刘建平.现代城市管理学.科学出版社，2005，第53页.

[4]马彦琳、刘建平.现代城市管理学.科学出版社，2005，第54页.

[5]徐红.比较政治制度.同济大学出版社，2004，第196页.

[6]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第60页.

[7]徐红.比较政治制度.同济大学出版社，2004，第198～199页.

[8]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第64页.

[9]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第62页.

[10]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第64页.

[11]吴开松.比较城市管理.科学出版社，2004，第52～53页.

[12]〔美〕戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径.中国人民大学出版社，2002，第123页.

[13]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第76～77页.

[14]钱振明.城市管理：从传统到现代的转换.中国行政管理，2005（3）.

[15]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第90页.

[16]民政部编.中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）.

[17]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第91页.