城市财政管理体系

五、城市财政管理体系

城市公共财政（public　finance）是城市政府为实现公共管理职能而参与社会产品的分配和再分配活动。城市公共财政是国家财政的组成部分，同时也是城市公共经济的组成部分。由于市场机制不能有效地提供公共产品和服务，城市政府应当责无旁贷地承担起这项职能。城市财政管理体系就是城市政府建立起的管理城市公共财政运作及履行其公共财政职能的一整套系统化的管理体系。

（一）城市公共财政的特征

1.公共性。城市公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的。其本质特征是满足社会公共需要。人们常说，在市场经济下，市场能干的，政府就不应去干；而市场不能干的，政府就应当去干。这对于市场经济下公共财政来说，也是应遵循的一个基本原则。具体来看，什么是市场不能干的呢?就是社会公共需要领域，即“公共产品”和准公共产品，这类政府活动领域是难以通过市场提供的。

反过来，由于政府活动是从整个社会角度进行的，因而社会公共需要的领域只能由政府来解决。政府通过自身的收支活动满足社会公共需要，就直接弥补了“市场失灵”领域。在现实市场经济运行中，市场失灵的领域是极为广泛的，需要借助政府的公共权力强制性地进行弥补。因此，公共财政的“公共性”特征，就是“市场能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，但市场又需要弥补的，政府和财政就应当去干”。实际上这也是区分政府公共财政活动与私人活动范围的基本准则。

2.非营利性。盈利性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非营利活动，这就使公共财政具有非营利性特征。

尽管企业和个人活动于市场有效领域内，而政府活动于市场失效领域内，这是划分两者活动范围的基本准则。然而，现实的经济活动是错综复杂的，大量的社会经济活动是需要企业和政府共同介入和承担的。为此，非营利性就提供了一个具体标准，来界定两者在共同活动中的各自参与程度。

当某些行业的活动为社会公众所需要，并且可以有一定的市场收入，但又达不到市场平均盈利水平之时，政府和企业是可以共同承担这类活动的。这就是政府通过公共财政的投资或补贴等，使得投入到该行业的企业具有获得平均利润率的能力，从而政府通过自身的无偿投入，支持了该行业的发展，并为整个社会的利益服务；与此同时，企业由于可以获得平均利润率，而承担起了部分的乃至主要的投资任务，从而大大减轻了财政的支出负担。这样，财政的非营利性活动，就直接与为市场提供公共服务相联系了。

3.调控性。市场经济条件下，城市公共财政是城市政府调控经济的重要政策工具。我们知道，政府宏观调控的主要目标是：促进经济增长、抑制通货膨胀、提高就业水平等。政府各项调控目标的实现，都离不开一定的财政手段的支持。这些手段包括税收、规费、支出、预算、补贴、国债、赤字等。对财政政策的调控可以从不同角度加以划分。首先，根据财政政策对社会经济活动的影响，可以划分为分配性、调节性、再分配性财政政策。分配性财政政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分个人、团体、企业和社区。如农产品价格补贴，只对生产特定农产品的农民进行补贴。调节性财政政策则与限制和规定某些个人、企业或团体的行为有关，如税收的奖限政策就是为了鼓励或限制那些受调节者的某些经济行为，实现政府某一经济目标。再分配政策指政府在社会各阶层中针对财富、收入、财产等所进行的转移性分配。政府从公平和效率权衡的角度，采用累进个人所得税、转移性支出，实现收入公平分配的目标。其次，根据财政政策具有调节经济周期的作用，划分为自动稳定的和相机抉择的财政政策。自动稳定的财政政策是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，无需借助外力就可直接产生控制效果。通常政府借助税收和支出的自动稳定性，达到调节经济波动、稳定经济的目的。相机抉择的财政政策是指政府根据经济景气变动情况，通过税收政策和公共支出政策进行的、使社会供需总量达到短期平衡的财政操作。再次，根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，划分为扩张性、紧缩性和中性财政政策。扩张性财政政策是指财政通过减税、增支或财政赤字和扩大国债发行来增加刺激社会总需求，促进社会供需总量的平衡。紧缩性财政政策是指财政通过增税、减支或财政盈余来减少和抑制总需求；中性财政政策是指财政政策对社会总需求的影响保持中性，既不扩张，也不收缩。通过上述不同类型和不同性质的财政政策调节，达到全社会资源优化配置、维护公平竞争的市场环境、社会供需总量的平衡和社会经济协调发展的目的，从而充分体现公共财政的“调控性”。

4.法治性。市场经济是一个法治经济，对于城市政府来说，其活动和行为应当置于法律的根本约束规范之下。城市公共财政作为城市政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特征。

财政的法治化，意味着社会公众通过国家权力机构和相应的法律程序，决定、约束、规范和监督政府的财政行为，从而使得财政体现出是社会公众的财政，是建立在法规规范化基础上的财政。如税收是依据税法征收的，没有国家权力机关的批准和授权，有关税法和税收条例是无法确立的。如政府预算也要通过国家权力机关审议和批准，否则政府是一分一毫也无权随意使用的。

（二）城市公共财政的职能

在市场经济体制下，城市公共财政的主要职能有以下四方面：

1.资源配置职能

在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥着重要的基础性作用。然而，由于市场机制存在着固有的内在缺陷，不能有效地提供城市生活所需要的所有公共产品和服务，无法克服外部效应和信息不对称问题，因此，当市场配置资源出现失败或低效时，就需要城市公共财政发挥应有的作用。一般而言，城市公共财政的职能之一就是通过预算、税收、财政投资等政策手段进行调节，以优化城市资源配置。从目前我国各主要城市公共财政管理的主要职能看，城市公共财政的资源配置职能具体表现为：为城市提供公共产品和服务；提供城市生活所必需的基础设施；为城市公众提供公益性服务；通过各种政策措施引导产业发展方向等。

2.收入分配职能

收入分配职能，是指城市政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。在城市政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产的多少和对生产所做的贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配，这种分配可能是极不公平的，而市场对此无能为力，只有依靠政府的力量，才会对这种不公平现象加以调整和改变。财政收入分配职能的实现方式有四种：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。原则上讲，属于市场分配的企业职工工资、利润、租金和股息收入等，放手让市场机制发挥作用；财政分配的范围是医疗保健、社会福利和社会保障等。二是规范工资制度。主要是由财政供给的政府公务员的工资制度和类似的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人消费品分配的货币化，取消变相的实物工资等等。三是加强税收调节。比如通过个人所得税，调节个人劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个相对合理的差距之内，实现社会基本公正；通过企业所得税，调节不同企业的利润水平；通过遗产税、赠与税，调节个人财产分配等等。四是通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出和补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生活和福利水平。

3.调控经济职能

财政的调控经济职能，是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。财政调控经济职能的实施方式有四种：一是在经济发展的不同时期，分别采取不同的财政政策，实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑的时候，社会总需求不足，失业增加，这时城市政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时减少税收，以便刺激总需求的扩大，缓解失业现象；当经济膨胀的时候，社会总需求过度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财政政策，减少财政支出，同时增加税收，以便控制总需求，抑制通货膨胀。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用，帮助社会来稳定经济活动。如累进的个人所得税使税收在经济萧条时趋于下降，从而有利于经济的复苏；在通货膨胀时期趋于上升，从而有利于经济的降温，这是保证经济健康运行、减轻经济周期性波动的一个重要原因。失业救济金制度也有这样的功能。三是通过财政投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施和基础产业的发展，为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出，促进经济和社会的可持续发展。

4.监督管理职能

在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含了监督管理的职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，所以需要财政的监督和管理。特别要看到，我国是以公有制为基础的社会主义国家，必须保证政令统一，必须维护国家和人民的根本利益，这就更需要强化财政的监督管理职能。一是通过对宏观经济运行的监督管理，跟踪、监测宏观经济运行指标，及时反馈信息，发出预警信号，为政府的宏观调控提供决策依据，从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理，规范经济秩序。主要是建立健全和严格执行财政、税政、会计法规，为市场竞争提供基本的规则，当好市场裁判，保护企业之间的正当竞争；同时严肃财经纪律，依法治税，依法理财，保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理，主要是实施价值形式的监督管理，在搞活搞好国有企业的同时，实现国有资产的保值和增值，促进国家财力的壮大和社会主义生产关系的再生产。四是通过对财政工作自身的监督管理，不断提高财政分配效益和财政管理水平。

（三）我国城市公共财政管理的基本结构

新中国成立以来，我国城市财政体制经历了多次变革。在计划经济时代，财政权主要集中在中央政府手中，城市政府的财政收入基本上全部上缴中央，然后再由中央统筹安排地方财政开支。在这种“统收统支”体制下，实际上不存在真正的城市财政。改革开放以后，我国财政体制出现了新变化。自1979年开始，国家在大部分城市实行“收支挂钩，超支分成”的做法，调动了城市增产增收的积极性。1980年，中央又在大多数地区实行“划分收支、分级包干”的做法，即在划分中央和地方财政收入和支出比例和范围的基础上，各级政府实行财政包干。这种财政包干体制调动了地方政府的积极性，但刺激了地方本位主义的发展，形成地方政府在财政上缴问题上“互相攀比”和“讨价还价”。这一体制导致中央财政在增量分配中所得的份额不断下降，中央财政所占比重越来越小，它严重削弱了中央政府的宏观调控能力。

为解决中央财政比重不断下降的问题，我国从1994年开始全面实行分税制。分税制是市场经济国家普遍采用的财税管理体制。所谓分税制，就是中央与地方各级政府按照税种划分财政收入的预算管理方式。分税制能够在保证地方各级政府拥有相应财力财权的前提下，保证中央政府拥有对全国经济社会发展实行必要宏观调控的能力。它通过设计并实施转移支付制度，促进全国不同地区的协调发展。

城市是国家和地区的经济中心，大型骨干企业大都集中在城市，尤其是大中城市，因此城市是国家财政的主要来源。城市财政实际上担负着两大任务：一方面是为国家，即中央政府收交税收（非中央直辖市包括上交给省财政）；另一方面是解决城市自身各项开支。城市财政收入分为上交财政和城市财政。一般城市地方财政收入占整个财政收入的一半左右。

1.城市财政收入主要来自税收

城市财政收入是维持城市正常经济运转和各项事业发展的经济保证，所以，每一个城市都十分重视增加财政收入。一般说，城市主要是按照国家上述税收政策和规定，通过税收形式获得收入，有的城市税收收入达财政收入的90%以上。中国城市的行政级别大致分为三级，即中央直辖市、省辖市和县级市，这三类城市的财政地位是不同的，因此，同一税种所能分配到的收入是不同的。对县级市来说，同一地方税，其收入仍需一部分上交给省或上一级的城市。当然，各地方税收入在省、地（市）和县（市）的分配比例是不同的。因此，各城市的财政状况和财源结构是不同的。由于城市经济结构，特别是组织结构和产业结构不同，不仅税收总额存在差别，而且税源结构也不尽相同。南方一些城市非国有企业，特别是乡镇企业十分发达，成为财政收入的主要来源。

城市政府除了税收收入之外，当然还有一些其他收入，例如，城市所办企业的利润收入，城市直接掌管的事业单位的事业费收入、罚没款收入等。最近几年，由于进行城镇土地使用制度改革，国家出让城镇土地使用权，而出让土地使用权主要由城市政府来组织实施，因此，出让土地使用权收入成为城市政府的一项重要收入。这部分收入主要用于城市基础设施建设。同时有的城市对出租的土地收取土地使用费，土地使用费成为城市财政收入的重要组成部分。

2.全国城市财政收入大幅度增长

自改革开放以来，全国大中小城市，随着经济的快速发展，财政收入迅速增加。不少城市财政收入年增长速度超过20%，甚至快于经济增长速度。

3.城市财政支出相应增加，结构发生了变化

城市财政支出是指城市政府在向社会成员提供公共产品过程中，所支付的各种费用的总和。城市财政支出的构成，大体可分为公共事业支出、公共投资支出、公共转移支出和公共管理支出四大类。公共事业支出主要包括公共教育、科技、文化、卫生、环保和体育方面的支出；公共投资支出即城市公用设施、自然垄断行业、市政基础设施的建设和维护费用；公共转移支出表现为财政资金的单方面无偿转移，包括养老金、失业救济金、医疗保险、财政补贴、社会捐赠、债务利息支出等；公共管理支出则是指城市政权机关、政府部门和准政府组织的行政管理费用。根据财权与事权相统一的原则，从具体角度看，城市政府的主要财政支出是城市行政管理费、公检法支出、城市统筹的基建投资、城市企业的技术改造和新产品试制费用，城市建设和维护费用，以及城市文化、教育、卫生、体育、环境治理等事业费。由于中国通过政府的宏观调控控制物价，而对价格的补贴，必须支付相当的费用。同时，城市政府还担负地方事业单位职工、部分企业职工和居民的社会保障，如养老、退休、保健、住房等补贴和费用。这些支出的比例是不断加大的。与结构发生变化的同时，城市财政支出迅速增加，甚至超出收入的增长。

4.城市财政运行日趋平稳

尽管在一些城市财政支出超过收入，或者财政支出的增长速度超过收入，但总的来看，由于贯彻中央关于适度从紧的财政政策，在坚持“量入为出、从严控制财政支出、反对各种铺张浪费、从开源和节流两方面采取措施，努力压缩财政赤字”的原则下，各城市一方面努力增加财政收入；另一方面紧缩财政支出，使收支基本上趋于平衡。

5.城市间财政状况差别较大，地区不平衡

各城市由于经济情况不同财政状况差别较大：一般说新建的城市财政状况较好；相反一些老城市，特别是老工业城市，由于国有企业亏损面大，或亏损严重，一方面，财政收入减少，另一方面社会补贴增长，因而造成财政困难。改革开放以来，沿海城市经济发展较快，财政状况较好；而内地城市，特别是西北边远地区城市财政收支水平都比较低。

【注释】

[1]喻中.论当代中国城市法的体系——个比较法上的考察.社会科学研究，2002（3）.

[2]喻中.论当代中国城市法的体系——个比较法上的考察.社会科学研究，2002（3）.

[3]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第279页.

[4]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第289页.

[5]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第289页.