城市财政吸纳能力的提高

四、城市财政吸纳能力的提高

（一）城市财政吸纳能力的内涵

所谓财政吸纳能力，是指一个地区能够形成财政收入的能力。它包括两个方面的含义，一是财政收入潜力，即根据法定的标准（如税率、收费标准等）依法应取得财政收入的能力，它反映了一个地区的社会经济发展水平和提供财政收入的潜力；二是通过财政、税务等部门实际组织财政收入的能力。它反映的是一个地区组织财政收入的能力。

我国目前处于城市化的高速发展阶段，1996年以来城镇人口平均每年增长2　400万人，城市规模迅速扩大。自1994年实行分税制以后，城市财政收入与国家财政收入相比，从税源上看有很大的不同。目前我国城市公共财政的收入来源主要有以下几方面：

1.地方性固定收入，包括营业税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、印花税、契税、城市维护建设税、城市企业上缴利润、国有土地有偿收入等；

2.与中央共享收入，包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和证券交易税等；

3.中央政府对城市财政的转移支付；

4.城市政府借款，包括对城市基础设施收取使用费、制度外的集资和摊派等；

5.城市土地收入。据国务院发展研究中心的研究统计，1998年在城市化过程当中通过批地所得到的土地收入是507亿元，2000年是625亿元，2001年是1　318亿元，2002年是2　452亿元，2003年是5　705亿元^[2]。土地收入已成为中国城市政府非常重要的收入来源。

和国外大多数城市相比，中国城市政府的财政收入中税收是最主要的来源，平均要占到地方财政本级收入的60%～70%，其中以增值税、营业税、企业所得税和个人所得税为主，财产税的规模很小，还没有成为城市政府的主体税种。同时，我国城市政府还没有公开发行公债的权力，但实际上各种变相的政府借款早已存在。此外，城市土地批租收入已成为我国城市政府的重要收入来源之一，其收入规模仍处于不断上升的空间中。

正因为如此，要提高城市财政的吸纳能力，必须从充分挖掘税收和土地收入的潜力着手。

（二）影响财政收入能力的因素分析

一般地讲，影响经济发展的因素决定着财政收入能力的高低，这是评估财政收入能力的基础。但是，这些因素太多，有可能使财政收入能力算不出来。所以，确定财政收入能力时，必须选择一些相关性强、联系紧密的直接因素来确定财政收入能力。

1.直接因素

根据我国目前的收入来源，确定财政收入能力的因素主要是税基。主要因素如下：

（1）农业发展状况。农业是我国的传统产业，自古至今一直是财政收入的主要提供者，农业生产的发展程度和结构不同提供的财政收入也不同，来自农业的财政收入主要有农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税等。

（2）工业和商业发展水平。这两大行业是增值税的主要提供者，工业总产值和商品零售总额是一个地区经济发达程度的主要指标。在工商业发达的地区，提供的增值税就多，反之则少。这是共享收入，其中含有财政体制分成的因素，不按体制规定进行分解。

（3）特种行业发展状况。主要是烟、酒、酒精、汽油、柴油、精细化工、珠宝首饰、小汽车、摩托等的生产量，主要提供消费税。这是中央财政的固定收入。

（4）第三产业发展水平。第三产业是新兴产业，主要包括交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通讯业、文化体育业、娱乐业和服务业等，代表着一个地区产业结构的水平和经济辐射能力的大小。一般地说，随着城市规模的扩大，第三产业发展的程度就高，创造的财富就多。在当前，第三产业是营业税的主要提供者，这是地方财政的固定收入。

（5）采掘业的发展程度。主要是对自然资源的开采业（如原油、天然气、盐、金属矿和非金属矿的开采），征收资源税。资源税对于调节资源级差收入、促进资源的合理利用具有重要的作用。这也是共享收入。

（6）企业经济效益水平。一个地区国民经济的质量如何，是否具有生机和活力，主要看它的企业经济效益水平，也是一个地区财富的象征。企业的经济效益好，实现的利润就多，就能提供较多的所得税。所得税按行业不同，分别为中央和地方财政所有。

（7）人均收入水平。人均收入水平的高低，反映着一个地区社会经济发展程度的高低。人均收入水平高的地区，有较多的个人获得较高的收入而成为所得税的交纳者。目前，个人所得税的征收难度很大，潜力也很大。这是地方财政的固定收入。

2.相关因素

（1）人口。主要是一个地区的人口总量与结构对经济发展的影响。人口越多，创造的财富就越多，经济基础就越雄厚，提供税源的潜力就越大。同样，总人口中从事非农产业的人越多，非农产业发展的速度和规模就大，形成的财政收入就多，财政收入能力就强。

（2）城市化水平。一般情况下，农业地区是经济落后地区，城市则是国民财富的集中地区。在我国凡是经济发达地区，城市化水平都高，都是国民经济增长的中心和地区经济的增长点，都能提供较多的物质财富和精神财富，自然能提供较多的财政收入。

（3）产业结构。主要是指国民经济的结构不同，经济发展的速度和创造财富的价值也不同。一般认为，农业是弱质产业，提供的财政收入比较少，增长速度也慢；工业和第三产业是国民财富的主要创造者。一个地区，经济要想快速发展，必须大力发展工业，尤其是加工业要快速发展。同时，第三产业也要同农业和工业的发展保持协调，才能促进整个经济的快速、健康发展。

（4）科技水平。随着社会经济的发展，科学技术在经济发展中的作用越来越大。科学技术运用越广泛，就越能以较少的投入，实现较多的效益。因此，凡是科学技术运用广泛的地区和行业，都能创造较多的财富，相应的就能实现更多的税利，也能提供较多的财政收入。

（5）企业组织结构。主要是指企业规模大小对经济发展影响。如果一个地区没有大的企业集团或骨干企业，经济发展的后劲就单薄，就缺乏骨干财源。一般来说，一个大型企业就是一个增长点，就能带动相关产业的发展，从而促进一个地区经济的发展。

（6）公民的纳税意识。这是从财政收入的组织角度来看这个问题的。如果一个地区人们的纳税意识较强，形成自觉纳税风气的话，税收的取得就很便利，税款流失就能控制在最小限度，财政收入就能得到最大限度的征收。所以，公民的纳税意识如何，对财政的收入将产生很大的影响。

（三）提高城市财政吸纳能力的重要举措

1.改革与完善城市税收体制

目前，改革现行的城市税收体制已成为城市体制改革的重要内容，其基本思路包括：

（1）主体税种的选择及改革。即在确定营业税的主体地位时，适时开征财产税、扩大增值税的分享比例，使三者成为我国城市税收的主要来源。

（2）进行城市建设税制的改革。城建税作为一种专门用于城市公共事业和公共设施维护的特定目的税，本身并没有特定独立的征税对象，它是依据纳税人实际缴纳的“三税”税额为依据征收的。城建税改革的思路包括：让城建税成为一种针对商品和服务征收的独立的税种，税率可以相对低但是要有特定独立的征税对象；城建税的纳税人应该扩大到外商投资企业和外国企业，因为政府在提供公共事业和公共设施维护时，外资企业同样享受到了其中的便利，所以就受益范围来说，应该对其课征，而且对中外企业同时征税有利于企业的公平竞争和税赋平等；城建税应该完全归属城市所有，不应再将其中的铁道部、各银行总行、各保险公司缴纳的部分划归中央。

（3）完善税收配套措施。具体措施包括：理清税费关系，将一部分有税收性质的费转变为税；加强征收管理，严格执法；完善转移支付制度，缓解各城市的差异、保证城市经济的稳定发展。

2.完善城市政府公共收费制度

“税”和“费”作为国民收入分配的两种形式，有着各自的地位和作用，两者之间并不能相互替代；只有那些具有税收性质且宜于纳入税内管理的收费项目，才能通过“费”改“税”的办法，尽可能纳入税收的轨道，并由税务部门集中征管，这样不仅可以提高其权威性，而且可以减少征收管理中的不规范现象，大大节省了征收成本。如将教育费附加改为教育税，将社会保障统筹改为社会保障税，改收养路费为燃油税等。同时，要建立一个规范的收费定价体系，取缔那些明显不合理的收费项目；加快收费立法进程，用法律法规来规范和制约收费行为，建立一个征收、管理、检查的收费执法监督体制，以期达到收费法制化、规范化和效益最大化的目的；此外，转变政府职能，精简机构，裁减人员，大力节减开支，构造硬的政府预算机制，这是减少政府收费的重要途径。

3.进行城市政府发行公债的制度设计

目前，我国发行地方政府债券的市场条件正逐渐具备，地方政府债券的市场需求巨大，发债动机强烈，债券的内在品质较高。而且，由于地方政府公债的发行成本低于中央银行借款的资金成本，可以提高城市政府的积极性和主动性，也可以大大提高城市财政的吸纳能力，为城市发展提供充足的财政资源。因此，可以逐步推出地方政府发行公债的试点，加强立法监督，建立统一高效的组织管理机构，对地方政府公债实行中央和地方两级管理体制，由中央政府全面掌握和严格控制各地的发债规模，同时由城市人大对城市政府的发债过程进行严格的审查和监督。

4.继续发展和完善城市土地批租市场

目前，土地收入是我国城市政府的非常重要的收入来源，在我国有许多城市政府实行了地方政府土地储备制度，并由政府垄断城市土地的买卖权，这也是我国城市政府土地收入不断上升和房地产价格不断上涨的重要原因。城市政府应充分遵循土地经济的发展规律，不失时机地进行城市土地批租制度的改革，按照法律法规的规定稳步推进土地批租规模和质量的增长，为提高城市财政吸纳能力提供重要的渠道和保障。