有能力大幅度提高财政赤字率

潘国俊

赤字是财政政策的核心指标。既可作为短期性手段，用来相机抉择应对经济波动，稳定经济增长；也可作为阶段性手段，用来扩大公共投资，为长期经济发展打基础。从国际看，绝大部分国家一直在持续灵活运用赤字，而且在经济不景气时期大幅加码。从国内看，我国财政风险总体可控，短期内运用赤字的空间还较大。我们认为，2016年有必要、也有能力把赤字率提高到3%左右的水平。

一、财政赤字已成大部分国家的常态，赤字率超过3%也不少见

现代市场经济条件下，财政赤字的运用具有以下特点。

一是赤字政策的使用非常普遍。纵观各国特别是美国、日本和欧洲一些国家的经济发展史，财政赤字成为常态。美国从1950—2014年的65年中，出现财政赤字的年份有56年，占总数的86%。进入新世纪以来的15年里，有赤字的年份，法国和日本为15年、美国14年、英国13年、德国12年。在本轮国际金融危机中，绝大部分经合组织国家都出现了赤字；发展中国家中，出现财政收支平衡或盈余的国家微乎其微。

二是经济困难时期的赤字率更高。美国20世纪以来出现过5次赤字比较严重的时期，赤字率均超过3%，主要原因都是经济萧条引起的。2008年国际金融危机以来，美国、英国、法国等国家赤字率一直在3%以上，日本、加拿大、意大利等国家大部分年份在3%以上。从最高数值看，美国在2009年、2010年和2011年持续3年超过10%，2009年最高达12.7%；英国每年都超过5%，2009年最高达10.8%；日本2009年最高达8.9%；法国2009年最高达7.2%；德国2010年最高达4.1%；意大利2009年最高达5.3%；加拿大2010年最高达4.9%；经合组织国家平均水平最高是2010年，达到5.5%。新兴经济体和发展中国家的最高值中，印度达10%，巴西达6.7%，南非达5.9%，埃及达13.4%，俄罗斯为4%，越南为5.7%。

三是出现财政危机的国家并不多。除希腊等极少数国家外，其余国家大都通过采取有效措施消除了高赤字率的影响，保障了财政的可持续性。这是因为，在经济周期的不同阶段，财政收支是不平衡的，但经济困难时期的赤字能够被经济繁荣时期的盈余所弥补。这样，在一个完整的经济周期，财政收支相对平衡或基本平衡。比较典型的如美国20世纪90年代中期以后（1998—2001财年），经济高增长消除了财政赤字，并转而出现盈余。此外，德国2012—2014年的财政盈余，基本能够弥补2008—2011年的财政赤字。

四是运用财政赤字夯实经济发展基础。政府通过赤字融资，投向交通、能源、通讯等基础设施和农业等弱势产业部门，能够有效推动和保障经济长期发展。这种政府为公共投资支出进行赤字融资的规则，被称为财政收支的黄金法则。美国20世纪30年代、日本20世纪80年代、英国20世纪末等，持续较长时间利用赤字融资，加快公共工程与社会保障制度建设，保证了经济增长并在一定程度上改善了财政状况。

二、2016年我国财政经济形势极其严峻，很有必要把赤字率提高到3%左右的水平

2016年的财政收支压力比2015年还要大，特别是中央财政困难更加突出。从收入看，减收因素仍在持续，但增收措施难以持续，财政收入增速将进入低谷。2012—2014年，全国一般公共预算收入增速分别为12.9%、10.1%和8.6%，增速一路下滑，扣除特殊增收因素后的增速下滑更快，且超过GDP增速回落幅度。一是财政收入增长根基不够稳固。经济是财政收入的基础，2016年经济下行压力仍然较大，生产者价格指数难有根本改观。二是税制改革和税收优惠等减收因素不容忽视。“营改增”的大头还没有开始，2016年在金融、房地产、建筑业等行业全面实施“营改增”，对税收收入的冲击不小。2015年出台的税收优惠政策多达9项，涉及科技创新、小微企业发展、鼓励汽车消费、扶持能源行业等，2016年要全面落实，也将影响税收收入增长。三是特殊增收因素无法持续。2015年采取人民银行、部分国有企业上缴利润等特殊措施应对财政困难，既抬高了基数，而且2016年再采取特殊增收的空间明显缩小。从支出看，稳增长、促改革、调结构、防风险、惠民生对资金的需求不易压缩，甚至刚性增长，增支压力进一步加大。2016年的财政收支缺口明显加大，需要扩大赤字来弥补。

2016年我国经济下行压力仍然较大。一是国内和国际周期性因素交织叠加，实体经济运行困难仍可能持续。目前我国经济运行正在本轮周期的底部徘徊，同时经济增长遇到全球增长逆流，外部环境变化冲击我国出口，并影响到投资，造成部分行业产能过剩，进而拖累实体经济。二是主观因素与客观因素交织叠加，市场信心回升面临较大困难。我国经济在经历近40年快速增长后，潜在增长率下降。一些地方和国有企业还不能适应新的发展理念，主动作为不够，相当部分民间资本对经济发展信心不足，预期较为悲观，观望、等待情绪较重。三是体制性因素与结构性因素交织叠加，拉动经济增长的动力不足。我国国有企业、财税金融、收入分配等制度不完善，内需外需不平衡、投资消费不协调、自主创新不够等，制约经济活力和潜力。财政政策是宏观调控的重要工具，扩大财政赤字是促进经济稳定增长的有力选择。

改革开放以来，我国财政只有4年出现盈余，其余年份都是赤字。1998年面对东南亚金融危机，以及经济结构调整和特大洪水等自然灾害，我国扩大了财政赤字规模，中央财政赤字率持续6年维持在2%以上，为重建家园，扩大内需，保持国民经济持续稳定增长起到了积极作用，实践证明是正确的。为应对本轮国际金融危机，我国实施财政政策转型，大幅度提高财政赤字率，2009年达到2.8%，比2014年高2.7个百分点，也有力促进了经济平稳较快增长。2016年把赤字率安排为3%左右，全国财政赤字达到2.17万亿元，比2015年增加5500亿元，新增地方专项债务可以扩大到5000亿元，使地方政府新增债务规模在1万亿元以上，刺激和拉动经济的力度是较大的，相信也能够经得起实践的检验。

三、我国完全有能力、有条件在短期内承受3%左右的赤字率

经过改革开放以来近40年的发展，我国经济实力、财政实力都有了大的飞跃，短期内把赤字率提高到3%左右是可以承受的。如果国际经济形势进一步恶化，国内经济增速继续回落，还可以适当加大财政政策的扩张力度，进一步扩大赤字。得出这个判断，主要基于以下因素的考虑：

一是政府债务风险总体可控。财政赤字增加的背后是债务规模的增加。如果债务存量可持续，政府赤字的年度融资就不成问题。目前经合组织国家债务与GDP的比例平均已经达到85%左右，其中，美国为103%，英国112%，法国120%，日本239%，意大利156%。2014年我国这一比例为50%左右，即使赤字率提高到3%，也显著低于欧美国家，财政风险仍在可控的安全区。更重要的是，与当前欧美国家主要用于社会福利不同，我国财政支出中有相当部分投放到生产性领域，支持产业升级和改善基础设施，对经济增长有推动效应，也有利于“正反馈”财政，促进财政形势好转。

二是债务利息负担相对较低。债务利息支出占GDP的比例反映偿债能力，比例越大，财政偿债压力越大。2014年，我国一般公共预算中债务付息支出为3572亿元，地方政府性债务按照4%的利率估算，付息支出约6500亿元，合计1万亿元左右，占GDP比重为1.6%，与世界其他国家相比处于较低水平。2013年美国为3.6%，英国为2.6%，法国为2.3%，德国为2%，意大利为4.8%，经合组织国家平均为2.5%。总体看，我国财政的偿债压力还不算大。

三是国债认购能力较强。从我国目前金融市场状况看，资金供给较为充裕。2014年底我国国债余额95655亿元，地方政府性债务164466亿元，合计约26万亿元，而全部金融机构各项存款余额高达117.4万亿元，是政府性债务余额的4.5倍。我国金融市场正在不断完善，国债品种日益多样化，期限结构也较为合理，国债具有较高的信誉。特别是我国政治稳定，经济持续稳定健康发展，群众对政府有信心，购买国债的热情和积极性较高，国债发行具有较好的可持续性。

四是能够“以时间换空间”逐步消化赤字。当前我国的赤字和债务规模扩大是在经济下行背景下发生的，从中长期发展前景看，这一规模还在可承受范围之内。一方面，财政赤字和债务空间的大小与经济发展的潜力密切相关，我国经济发展潜力巨大，经济长期向好基本面没有改变，仍将在较长一段时期保持中高速增长，对财政赤字和债务的消化能力和承受能力将不断提高。另一方面，当前我国经济处于周期的低谷，在增速回升后，可以降低赤字率甚至实现盈余，实现跨年度的财政收支基本均衡。

当然，我们也要审慎理性看待财政赤字，对赤字的副作用必须事先有所警惕。比如，赤字运用不好，将加重后代负担、对民间投资产生“挤出效应”、诱发通货膨胀、加大财政风险等。因此，在加大积极财政政策实施力度的过程中，要认真做好增收节支工作，优化财政支出结构，合理把握扩大赤字、增发国债的力度和节奏，建立规范的地方政府举债融资机制，防范财政风险。从中长期看，在经济形势好转阶段，要抓住机会逐步削减甚至取消赤字，实现财政经济可持续发展。