政府能力的内涵

政府能力是历史的产物，它的产生是社会发展到一定阶段，政府行政的现实需要和内在要求。最初的政府行政，由于受社会历史条件的限制，其政治统治职能占统治地位，这就决定了其所依靠的主要力量并不是政府能力，而主要是政府自身的强力。随着社会的进步和经济的发展，政府的政治统治职能逐渐减弱，而经济职能和社会管理职能得以强化。特别是在市场经济条件下，较强的政府能力在促进经济发展过程中是必不可少的。随着社会发展对政府作用的要求越来越高，政府能力的问题日益引起人们的广泛关注。

(一)政府能力的概念

政府能力本身是一个抽象而复杂的概念。目前，国内外学者对政府能力概念的阐述各有不同。从公共行政的角度说，政府能力是国家能力的重要组成部分，主要指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘和培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而促进国家快速、均衡、持续发展的能力[1]。同国家能力、执政力以及一般主体的能力相区别，政府能力实质上是指政府凭借所占有的资源，在政府过程中，通过政府活动，对市场、企业等社会组织和其他行为主体的影响力[2]。

关于政府能力内涵的阐述，可以从以下几方面理解。

(1)从政府职能的角度来界定政府能力，认为政府能力泛指政府有效行使其职权，实现其职责的能力。“政府能力就是承担或实现其职能的主观条件和能量”[3]，政府能力体现了政府职责实施和功能发挥的本领和效用，是政府职能的外在体现。政府能力是实现政府职能的条件和途径，是政府管理公共事务和提供公共物品的能力。政府能力大小与政府职能密切相关，一国政府治理能力的大小主要取决于政府能力与职能的匹配程度。政府只有在适合自己的领域实施管理，才能实现预期目标，否则适得其反。施雪华认为，政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和[4]。李鹏认为，政府能力是指政府依据自己拥有的公共权力，在实施自己承担的职能、贯彻自己的意志时所具有的能量或力量[5]。陈炳水认为，政府能力就是指政府为实现自己的职能，推动和促进社会经济、政治、文化的发展而进行各种政治活动所需要的行政本领[6]。

(2)以行政主体为研究对象，认为政府能力是政府的根本属性之一，是政府行为的内在条件，是指政府实现其意志和目标的能力，只有“强”、“弱”之别，不含“有”、“无”之分，故政府能力是政府确定并实现其价值的能力[7]，主要是指政府的自我稳定(含更新)能力和资源运作能力(具体而言即资源提取与供给能力)。该观点类似于1997年世界银行在《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》中的界定模式“政府能力是指以最小的社会代价采取集体行动的能力”[8]，它偏重于政府活动的单向性和主动性，容易导致对行政对象及客体的忽视。金太军认为，“政府能力是指政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能，贯彻自己的意志，实现自己的目标的能力”[9]。王绍光与胡鞍钢将政府(特指中央政府)能力定义为“将自己意志目标转化为现实的能力”[10]。辛向阳认为，“政府能力是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标时所具有的能量”[11]。从这个角度界定政府能力，强调了政府意志的实现能力，强调了政府活动的单方面性、主观性和自主性。

(3)从行政客体的角度，将政府能力界定为政府适应行政环境变化的能力。美国学者G.A.阿尔蒙德(G.A.Almond)认为:抽象地说，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度[12]。R. T.兰兹认为，政府能力应当包括政府在与环境系统的互动关系中求得成长与发展的能力[13]。周平认为，政府能力是“应对环境的挑战，解决面临问题的能力”[14]。张世贤认为，政府能力是指一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力[15]。胡宁生等认为，政府能力本质上是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度，是政府在治理社会过程中所表现出来的潜力(可能性)和效力。这一方面体现了政府实现自主目标的潜能，另一方面则体现了政府向社会提供服务的供给状况[16]。

(4)从技术依赖与政府政策(手段、工具)的角度出发，将政府能力界定为政府制定和实施政策的能力，强调政府能力应表现为政府能否恰当运用法律、法规以及政策与现代管理等理性工具的能力。方盛举认为，政府能力是指行政机关在宪政体制内，以公共政策制定和推行为主要手段，高效履行法定职能的能力[17]。贾博等人认为，制度创新能力是政府的基本能力。胡象明则强调，政府能力就是依法治国的能力[18]。沈荣华认为，所谓政府能力，就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力[19]。

(5)从政府活动的结果的角度出发，将政府能力界定为政府功能的实现能力，认为政府能力是政府活动的效果。如刘世军认为，“政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效四个基本向度”[20]，并认为这几方面绩效的大小、强弱反映的是政府能力的大小、强弱。

(6)从促进国家发展的角度出发，将政府能力界定为促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。张国庆认为，政府能力主要指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组织、发掘、配置资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力[21]。

政府能力的多角度解释，说明政府能力是一个综合性的概念，它与政府职能、政府行为、社会环境等要素有联系。概括地说，政府能力是政府在既定的体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，科学地整合和运用各种社会资源与管理手段，履行自身职能，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对社会实施公共行政管理的能力。

(二)政府能力的理解

我们可以从以下几方面，加强对政府能力的理解和认识。

(1)政府能力构成国家的核心竞争力。政府能力实际上就是用来衡量行政主体提供公共物品、维护社会秩序等行政行为的有效性，它决定着公共行政有什么样的过程和结果，进而决定着国家能否快速、均衡、持续的发展。

(2)政府能力贯穿于整个行政过程。政府能力是经过政府与社会的互动，贯穿于获取资源、整合资源、配置资源和运用资源的动态过程中，它作为责任能力与实物能力的结合体，具体在每个行政环节和行政活动中都不同程度地体现其强弱、大小和优劣。

(3)政府能力是公共权力运用的有效性。政府权力是一种公共权力，是公众授予政府的管理公共事务的权力，其实质是政府存在的合法性。一国政府行使公共权力的前提是公众对该政府合法性的认同。而政府能力的实质则是政府的有效性，即有效地制定公共政策，并使这种政策成为实际，以增进公众的福利。有效政府是经济和社会发展的关键，提高政府的有效性，已成为当今政府改革的主要价值取向。世界银行在《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》中指出:“如果没有有效的政府，经济的、社会的可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。[22]”

(4)政府能力体现政府、市场和社会共同治理的关系。在后工业时代，“政府——社会”二元结构已经基本形成，政府、市场、社会成为三足鼎立的力量:政府的主要作用是制定法律、规范和公共政策，提供公共产品和公共服务;市场则在资源配置中起主导作用;政府与市场机制都无法解决的难题则交给社会，比如社区自治。在“政府—社会”二元对立模式中，研究政府能力不能单一考虑政府，必须研究政府、市场和社会三者的关系，实现三者的共同治理。

(5)政府能力不是政府的自我认定。政府能力不仅体现为政府以强制性、规序性等为特征的用以维持政治统治有效、合法的能力，也体现为政府以公共性、服务性、回应性等为特征的社会服务能力。因此，政府能力不是政府的自我评价，而是社会与公众对公共行为的回应性评价。

(6)政府能力不能进行矢量性比较。政府能力直接体现为公共行政的效能、效率、效果和效用，但国与国之间，地区与地区之间不能进行矢量性比较，只能通过公共行政的外在行为表现及其社会效果进行价值判断，而此价值判断是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的。