政府应急能力的构成

面对突发事件或公共危机，作为担负公共管理职能的政府，为了实现公共利益，保障全体公民的生命财产之安全，为了长远和更高的人民的整体利益，必须采取高效率、迅捷的紧急对抗措施，以消除紧急危险，渡过危机，尽快恢复到正常的社会秩序。因此，政府在紧急状态下必须具备以下方面的能力。

(一)资源获取与配置能力

资源获取与配置能力主要包括对社会财产和物质的调配和征用的能力和对人员的调动、征用、限制行动的能力。紧急状态下政府等国家机关要组织全社会力量来应对危机，这种有效应对必然要求国家机关具有调用一切必要的社会财产的能力。紧急状态下政府对突发事件的应对往往必须要调动、征用相应的人员、人力或者限制有关人员的人身自由，紧急状态下的这种调动、征用、限制并不是在社会正常秩序下出于正常工作及日常事务原因而所作的调动和征用，也不是在正常的执法环境中，由于特定人员违法的原因而对该人员依法进行人身限制，而是在紧急状态下打破正常状况下法律对公民和特定人员的保护，对正常情况下本不该调动和征用的人员进行及时调动和征调，对正常条件下本该保护的人们的自由行动权利进行紧急性限制。

(二)对社会正常秩序的局部变更能力

在正常环境之下，人们的生活总体上是有相对稳定和程序化的规律性和周而复始性的，这种规律性和周而复始性形成了日常社会正常的秩序，这种正常的生活、工作、活动秩序在正常情况之下法律是给予保护的，但在紧急状态下为了应对突发事件，政府有将该正常秩序打破的特权，即要求乃至强制人们不得重复其生活和行动的规律性和周而复始性。

(三)对法律规范的临时逾越的能力

紧急状态下对突发事件的应对要求政府采取一切必要之行动或调动一切决定性的力量或采取一切有效的措施进行应对，这种权力应对可能产生打破正常法制秩序的结果，但这种打破从应对危机来讲又是非常必要的，因此法律有必要赋予政府等国家机关在突发事件应对上的临时逾越法制的特权，政府对法律规范的临时逾越的特权是法律赋予的一种特别法权，一旦紧急状态消除，突发事件得以妥善处理，政府的这种特别法权亦应依法取消。

(四)政策变革期的社会稳定能力

对社会来说，突发事件造成的最大危害在于社会秩序遭到破坏并由此带来的社会心理的脆弱。所以保持稳定的社会秩序，保持原有的运行轨道是政府首要的选择。首先政府要尽可能保证社会公共生活的照常，避免进一步造成更大的公众心理脆弱。突发事件期间，公众的心理恐慌、情绪波动，他们需要坚强有力的政府，缓解突发事件在公众中产生的副作用，使公众了解真相，消除突发事件中产生的流言、恐惧等，起到稳定社会、恢复秩序的作用。探寻突发事件根源，暂时安抚公众的情绪，保持社会稳定;采取有效的措施对危机事件进行处理和控制。

(五)有效的预警与快速反应能力

应急管理的首要环节是危机的预测，有效的预警机制能够使危机的损失降到最低。我国现有的应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等本身具有很强的独立性，部门管理色彩较重，加上管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，客观上造成了对每一年度或更长时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑。对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是撞击—反射式的被动反应模式。危机一旦发生，政府的决策者必须根据应急预案，果断采取措施，派遣危机管理的专职人员赶赴现场，动用各种应急储备物质和其他社会资源，迅速控制混乱状态，立即开展施救工作，尽快修复已损毁的社会系统，积极防范危机事件的再度发生，确保社会生活的稳定和有序。

(六)处理不同危机事件之间的协调能力

处理不同危机事件之间的协调能力包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调能力。在防灾救援体制上，政府有关部门由于“责、权、利”等诸多因素，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。

(七)科学研究与信息披露能力

对于突发性公共卫生事件或其他紧急事件中伴随发生的瘟疫等病毒的研究，关系着紧急事件的处理。突发公共事件发生后，事发地政府及有关部门要按规定及时、准确向上级报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息。

(八)危机与突发事件的处置能力

危机处置能力是指危机或突发事件发生后，政府如何采取有效的措施应对处理危机或突发事件的能力，包括资源整合、信息管理、危机控制以及维护市场和社会秩序的能力等。资源整合能力是指人、财、物等资源的调动集中使用情况、紧急物资生产与调拨能力、专用物资交通运输保障能力以及各部门的合作能力。信息管理能力是指在危机处理过程中，政府相关部门第一时间报告事件，以及在危机处理过程中收集、分析、发布和报告相关信息的能力。危机控制能力是指政府采取应急措施，如人员流动控制，对突发危机事件现场进行及时有效的控制，以防止突发事件在面积和人员损失上扩大，通过新闻发布会等形式对外公开危机信息，及时通报，平息公众因此带来的恐慌，稳定民心，防止突发事件的进一步蔓延。维护市场秩序能力是指突发事件时期，政府采取措施组织有关部门保障商品供应，平抑物价，稳定民心，防止哄抢造成物价的波动，稳定市场秩序。维护社会秩序能力是指严厉打击造谣传谣、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为，稳定社会秩序。

(九)善后处理能力

任何危机事件都可能导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张状态，这种状态可能会持续一段较长时间，因此善后处理能力就是指政府对危机后期的跟踪、反馈工作，以确保危机事件得以根本解决，包括危机评估、事后补偿和经验总结能力。危机评估能力，是对危机事件处理结果及对经济、社会等方面的影响进行评估。包括危机事件发生缘由的调查、伤亡人员的合理安排、对相关产业的影响，对市场物价的影响，对群众正常生活秩序的影响等进行评估。事后补偿能力，是政府相关部门事后对人员补偿、征用物资补偿等做出评估，制定补偿标准和事后恢复计划的能力。经验总结能力，调查和分析事件发生的原因和发展趋势，预测事故后果，评估应急能力，根据以上报告，总结经验教训，提出改进工作的要求和建议。包括观念更新、制度的完善、机构建设以及政策改进等。