应急能力评价现状

应急能力，顾名思义就是应对紧急事务的管理能力，是政府效能和社会文明的标志，是对突发危险事件的控制能力的一种宏观描述。应急管理能力评价是从应急管理和灾害处理的全过程考虑，以科学合理的评价指标体系为基础，运用有效的评价方法，针对应急管理系统定期或根据特殊需要进行综合评价，确定应急系统的状态，发现问题，以通过改善活动提高实际的应急管理能力。国外使用更多的是“紧急事务管理”，它是应用科学、技术计划和管理等手段，应对造成大量人员伤亡、严重财产损失以及社会生活破坏等非常事件的一门学科和职业。我国经常使用的应急能力或者灾害应急管理能力与紧急事务管理的概念基本等同。由于目前该方面研究比较少，我国突发事件应急能力还没有形成统一概念。

对企业来说，应急能力是衡量一个企业安全发展能力高低的重要因素。高水平的应急能够有效地减轻突发事件损失，保证企业的可持续发展; 相反，由于各种因素所造成的应急能力上的不足，则会扩大灾害的影响，增加灾害损失。在未来的企业进程中，一个缺乏应急能力或者说这种能力很弱的企业，是无法跻身先进安全企业行列的，有时甚至会遭受突发事件致命性打击，甚至消亡。借鉴国内外应急能力评价经验，研究突发事件应急能力并探索强化这能力的有效途径，成为企业安全发展的重大课题。

9.1.1 国外应急能力评价现状

应急能力评价是应急管理的基础，应制定客观、科学的评价指标，建立规范的评价体系，把应急能力评价纳入企业、政府和部门工作绩效考核体系，定期对各地区、各部门的应急能力进行评价。这既关系到我国应急管理系统的牢固、严谨、灵活、高效，也关系到国家为此所作投入能否实现最大效益。

9.1.1.1 美国应急能力评价

美国联邦应急管理局(FEMA)与国家英籍管理协会(NEMA)于1997年6月共同提出了一套州政府与地方政府的应急能力评价系统(Capability Assessmentfor Readiness，简称CAR)，其主要目的是提供给美国财政单位一套对于州政府以及地方政府的灾害应急援助金的发放的评价依据。此评价系统不是单一对州而言，而是涵盖所有州政府的地区防灾评价。

1． 评价项目

美国应急能力评价系统共包括13项突发事件管理功能、104个属性指标、451个特征指标。应急能力评价程序检测了联邦与州应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及实际能力，评价要素分别是: 法律、危险识别和评价、风险管理、物资管理、计划、指挥控制协调、通信和预警、行动程序、后勤装备、训练、演习、公众教育信息、资金管理等方面。到2000年，美国(FMEA)在此基础上，又进行了修正，在第11个和第12个项目:1997版第11个项目是“演习”，2000版是“演习评价和改进措施”; 1997版第12个项目是“公共教育信息”，2000版增加了“危机沟通”的内容。

2000版评价要素变更为包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、指导、控制与协调、通信与预警、行动与程序、后勤与设施、培训与演练、公共教育与信息传播、资金与管理等13项应急管理内容。

表9－1 州突发事件应对能力评价工具结构

2． 美国进行应急能力评价的实施程序

1997年6月，通过全国性的紧急培训网络卫星电视的播放，FEMA组织了一场针对国家和地区人员的培训会议，而后，应急能力评价正式开始。1997年，各州使用CAR工具评价了它们的应急能力。美国50个州都参与了这项能力评价的引导测试，包括13项应急管理职责范畴的自我评价。CAR过程包含以下步骤:

(1)各州与其当地FEMA办公机构协作，开展综合自评价。

CAR中的每个属性或特征的得分有五个等级:

5级——完全能够达到要求(仅需保持即可);

4级——能够很好达到要求(仅需有限的努力);

3级——一般能够达到要求(需要较大的努力):

2级——勉强能够达到要求(需要极大的努力);

1级——不能达到要求(毫无建树);

N/A——不适用于本州实际情况。

所有属性和特征的权重都是相等的，因此每个属性的得分就是下一级所有特征的平均分值，每个职能得分亦然。联邦紧急事务管理局通过分析每一个属性或职能得分来判断全国哪些方面有待改进、哪些方面具备基本能力、哪些方面实力强大。就某一属性而言，除去那些选择“N/A”项的州，如果50%以上的州都选择了4～5级，则认为在这一方面国内整体水平颇具实力; 如果50%以上的州选择了1～2级，则认为这一方面仍有待改进。

(2)要求各州将其评价报告交给当地FEMA办公机构，后者再上交给FEMA总部，以便将其汇总编入国家紧急事务管理能力报告。

(3)根据CAR结果，FEMA地方官员和州政府官员共同规划大的行动项目，以便综合进行紧急事务管理业绩评分项目。

(4)FEMA负责人将国家紧急事务管理能力报告提交给总统和国会。

CAR项目未来还将有进一步发展: CAR的发展是一个不断进化的过程，在每次呈交评价报告后，CAR都会根据系统用户的输入和反馈信息得到一次改进和完善; 另外，目前正在草拟地方政府的CAR模板，这样，当需要进行州一级的CAR评价时，州政府就有地方政府的CAR评价数据做依据了; 目前NEMA也正积极致力于发展一个“国家紧急事务管理认证”项目，CAR结果可以作为基础数据直接输入该认证系统。

从以上对CAR项目的描述来看，至少有四条有益的经验值得我们借鉴:

第一，在对CAR涉及的应急管理职能进行筛选、确定时，可谓慎之又慎，前后历时一年多，经过三轮反复讨论、研究(先是由FEMA指定机构草拟一份职能列表; 再由FEMA出面组织专门的专家会议，对涉及的应急管理职能进行充分的探讨和筛选; 专家会议上确定的相关职能最后交由NEMA和FEMA双方代表组成的联合工作组认可、拟定和发布)。而最终确定下来的13项职能的定义表述亦是一方面由专家会议撰写，一方面参照美国国家防火协会(NFPA)的相关文件拟定。经过这样一种深入研究和严格筛选程序，入选职能的科学性、合理性，以及可行性、适用性无疑将在很大的程度上得以保证。

第二，在慎重确定CAR涉及的职能、属性和特征体系的基础上，各项目分值的给定、计算及理解并不复杂。就特征层而言，每个特征的取值不过是“六选一”问题，就属性层和职能层而言，每个项目的取值仅限于一次简单平均运算，浅显易懂。这样的简化并非站不住脚，相反，有着其独特的优越性。一方面，评分体系的通俗易懂大大降低了操作者产生误解、误算的可能性，避免了人为失误; 另一方面，由于应急管理能力本身是个模糊概念，其评价体系是一个复杂系统，存在着太多的不确定因素，若要强求精确，即便建立起繁琐复杂的数学模型，也未必能取得期望效果。有时候，最简单直接的方式可能是最有效的方式。

第三，CAR的发展过程是渐进式的进化过程。在每次评价完成后，CAR都会根据系统用户的输入和反馈信息得到一次改进，如此周而复始，不断自我完善，这正是复杂系统“自我学习”机制的体现。我们的应急综合能力评价系统也必须实现这种“自我学习”机制，方能保证评价系统与时俱进的科学性和适用性。

第四，在美国，CAR项目正逐渐形成一个垂直覆盖、水平共享的数据网络。垂直方向上， CAR结果由地方政府到州政府再到联邦政府，逐级向上递交汇总，下一级政府的CAR结果正构成了上一级政府开展CAR的原始输入数据之一; 水平方向上，CAR结果被跨部门、跨地区共享，如CAR结果可以作为基础数据直接输入NEMA的“国家紧急事务管理认证”系统等。这样一个立体数据网络将极大地提高数据的使用效益，避免数据重复收集、处理带来的资源浪费;同时，也保证了全国上下、各地各部门之间统计口径的一致和数据对接的顺畅。这一点也应成为我们在进行评价系统建设时追求的目标之一。

9.1.1.2 日本应急能力评价

日本消防厅消防科和防灾与情报研究所在2002年10月8日和12月19日组织举办了两次“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理应对能力评价研讨会”，会议主要讨论了日本防灾能力及危机管理应对能力的评价问题，设定了地方公共团体防灾能力和应急能力的评价项目。会议同时指出，地方公共团体应客观地评价自身的防灾与危机管理机制，参考其结果制定方针改善地区的防灾与危机管理应对能力的水平。日本应急能力评价项目包括: 危机的掌握与评价、灾害情况的假设、减轻灾害情况对策、整顿体制、情报联络体制、器材与粮食储备的管理、活动计划、居民间的情报流通、教育与训练以及活动水平的维持与提升等。

在评价方面，针对上述评价项目给出具体问题以判断项目的具体执行情况。对具体问题的回答分两种形式: ①在是或否之间选择是否实施; ②应尽可能利用数字客观的评价实施程度。

在评价过程方面，要求灾害的准备、应急响应、灾后的处理等必须有关联性。评价主要利用表格来回答具体的问题，然后根据结果直接修正自身防灾与危机管理的不足。地方公共团体对自身的防灾与危机管理体制进行客观评价后，根据结果制定方针来评价地区的防灾与危机管理应对能力。

9.1.1.3 中国台湾地区应急能力评价要素

中国台湾地区财团法人消防安全中心基金会，受行政院灾害防救委员会的委托，进行了“灾害防救工作执行绩效评估”的研究，并于2003年提交了研究报告。该研究汲取美、日灾害防救绩效评估的运作经验，结合中国台湾地区现行对中央及地方政府的灾害防救工作考评方法，提出了一套评估机制及标准。其评估的目的与本文所提的城市应急能力评价是一致的。中国台湾地区对城市应急能力的评价，主要参考日本的地区灾害防救计划，再依各县市地区灾害防救计划，建立其绩效考核架构，但采用的评价要素有所不同，具体分为危险评估的掌握、计划与方针、防灾体制之建置、相关救灾器材及紧急储备金的确保与管理、紧急应变计划、民众信息传达与教育训练、灾后复原重建共七个要素。

1． 评价框架

在中央方面，中央灾害防救主管机构以灾害防救基本计划为主要依据，将灾害防救工作分为决策目标、防灾基本项目、主因素层级、次因素层级等4个层级，并将防灾基本项目分为四个项目，具体如图9－1所示。

图9－1 中央灾害防救业务主管机构绩效评估框架

在地方，地方政府绩效评价在参考日本地区灾害防救计划基础上，依据各县市地区灾害防救计划建立其绩效评价架构。灾害防救工作与中央一样分为4个层级，但是防灾基本项目不同，具体如图9－2所示。

图9－2 地方政府绩效评估主要框架

2． 评价方法

利用专家调查问卷和层次分析法(AHP)得出各个基本项目和主因素的权重。在进行评价时，将主因素拆分为多个次因素以问题的形式转换成表格，评分时把每个问题分成优、甲、乙、丙、丁5个等级，分别对应5．0～4．6分; 4．5～4．1分; 4．0～3．6分; 3.5～3．0分; 2．9～0分。

3． 评价步骤

将某一主因素的次因素得分相加得到该主因素的得分; 再把各主因素的得分乘上相应的权重得到所属的防灾基本项目的评分。

9.1.1.4 各国应急能力评价要素比较

应急管理评价体系中的各要素相互联系、相互作用，共同构成了应急管理体系这一有机整体。每个要素都是应急管理体系不可分割的一个组成部分，而且相互之间存在紧密的内在联系。因此，只有从应急管理体系整体出发，剖析要素之间的相互关系，弄清要素之间相互作用的机理，才能够深刻理解每个要素在应急管理体系中的地位和作用，真正领会每个要素的本质内涵。下面就美国、日本以及中国台湾地区的应急管理评价体系中的各要素进行比较分析，如表9－2所示。

表9－2 各国应急能力评价要素比较表

(1)在各种要素比较中不难发现，提出对城市应急管理的法律与法规进行评价的只有美国，而日本和中国台湾地区并未将其作为评价城市突发公共事件能力的重要评价要素。当突发事件发生时需要政府启动应急管理机制，行使应急管理权力，为了更好地约束政府行使应急管理权力的行为，各国宪法和法律中，都对政府启动应急管理机制提出了程序化和制度化的要求，以保证政府行使应急管理权力的合法性。在现代法治社会中，加强对政府应急管理的理论研究和制度建设，首先要从法治原则的要求出发，将政府应急管理严格地限制在法治行政的范围之内来加以讨论。因此应该将城市应急管理的法律与法规纳入评价的要素中。

(2)突发事件应急管理是个庞大的系统工程。公共突发事件应急管理能力在评价要素的选择上，必须涵盖从自然因子到社会因子、从制度设计到公众行为，从组织绩效到工程能力等多种要素。美国在评价要素选取上相对较为细致，如在社会控制部分它将评价要素分为规划、指导、控制与协调四个，而日本和中国台湾地区较为笼统地概括整顿体制或计划与方针。

(3)日本在评价要素的最后一项提出应根据前8项的评价情况对应急能力进行维持与提升，而美国和中国台湾地区应急能力评价要素中均无此项。

对应急能力进行评价的目的，是为了找出应急管理工作中的优势和差距，以便强化突发事件应急管理能力建设，因此，评价要素的选择必须将评价功能和应急能力提升有机地结合在一起，从要素设计的角度看，突发事件应急管理能力建设可以从两个层面上展开: 首先是对突发事件应急管理中单项要素的建设，通过制订应急管理单项评价要素的参照标准，如对各种突发事件的预测能力、救援能力等，在单项要素的评价中找出存在差距，然后进行专项治理，以期达到强化的目的。其次是对公共突发事件应急能力综合要素的开发，通过制定应急管理综合要素的参照标准，在将评价对象与参照群体的比较中找到应急管理存在的差距，然后进行应急管理工作的综合治理，以期达到提高总体应急管理能力的目的。

9.1.2 我国应急能力评价简述

突发事件应急管理在我国尚属比较新的概念，因而针对应急能力评价的研究尚处于起步阶段。在应急管理上与工业发达国家存在的明显差距，要求我们急需进行有关应急管理的政策法规、能力建设、评价体系等方面的研究工作，以推动我国尽快建立科学的突发事件应急管理体系和工作运行机制，切实强化的应急能力建设，为应急管理的快速发展提供安全屏障。

长期以来，我国应急管理以分类为主，注重单项灾害管理，因而尚未形成综合应急管理体系。这种缺乏整体性和系统性的应急管理体制，使有关应急能力评价的研究也偏重于单项应急能力评价研究。20世纪80年代末，我国应急管理的研究工作逐步展开。90年代初，关于城市抗灾、承灾能力的综合评价研究才开始产生，例如冯志泽在1994年提出了城市自然灾害承灾能力指标的思路，从灾损率的角度出发，对城市的减灾能力作出了综合性的评价。2000年由中国地震局与唐山市政府联合发起的城市应急管理能力课题。2002年7月和2003年12月，中国地震局地球物理研究所、河北省社科院等单位，两次召开了“中国城市灾害应急能力研讨会”，推动了国内这方面研究工作。民盟中央在全国政协十届一次大会上提交的《关于加强城市灾害应急能力的建设议案》和全国政协十届二次会议上作的《强化我国城市灾害应急能力建设的战略思考》大会发言，使应急管理问题引起了广泛的社会关注，进一步推动了灾害应急管理研究工作的开展，但要真正从根本上推进应急能力的建设，还需要制订出一套科学、规范、系统的突发事件应急能力评价体系作为行动的基础。自此，拉开了城市应急能力评价研究的大幕，国内一些研究单位紧随其后，纷纷开展类似研究，仅就目前所掌握到的资料，就有中国安全科学研究院承担的“十五”科技攻关项目(2004—2005年)——城市应急能力评估研究关键技术及应急辅助决策支持系统和云南十五攻关项目(2001NG44)——城市灾害应急能力评价指标体系建构。

由中国安全生产科学研究院邓云峰等人承担的“城市应急能力评估关键技术及应急辅助决策支持系统研究——“十五”科技攻关项目(2004BA803B05－05)”提出城市应急能力评估体系框架，包括18个类、76项属性和405项特征，综合反应了当前我国城市应急能力建设的各个方面。下图9－3是18个一级指标的示意图。这18个类的提法和美国CAR的13项紧急事务管理职能非常相似。

总体来看，国外研究成果对我国应急能力评价的研究起了积极的推动作用，但这些研究的评价内容不太全面，评价方法多以定性分析为主、不确定因素多、可行性较差。因此，需要根据我国的现实国情，围绕政府应急能力建设的目标规划，在已有研究的基础上进行更加深入的探索，从突发事件特征、应急措施及社会经济发展状况等多个方面综合考虑，在突破传统的描述性评价方法的基础上，建立应急能力评价指标体系及其模型，通过对其各要素进行综合评价，科学地反映突发事件应急能力的优势与不足，将有力地推动突发事件应急能力的建设。

目前，还没有应急管理综合能力评价体系的系统研究，因此本书采用新方法对应急管理综合能力评价的研究具有重要意义。应急管理能力评价所要解决的关键问题，是检验被评价单位各部门在应对突发灾害时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力。可以运用系统理论研究应急管理综合能力评价方法，建立基于过程管理的应急管理综合能力评价体系。

图9－3 城市应变能力指标

9.1.3 应急能力研究方法

突发事件应急能力评价研究的技术路线是:根据研究目标和内容，调查我国企业发展现状和应急现状，分析突发事件特点，在突变理论、风险理论、系统理论、灰色理论、模糊数学理论、趋势函数和其他理论指导下，建立企业突发事件的突变模型、企业风险评价模型、企业应急系统模型、企业应急能力现状、趋势和动态评价模型，根据应急能力评价结论，对企业应急能力进行缺陷诊断并作出具体的规划。其研究技术路线如图9－4所示。

图9－4 应急能力评价技术路线