政府应急能力的影响因素

政府应急能力是一个因变量，它受到多种因素制约。政府应急能力的发挥程度主要取决于以下几种因素。

(一)政府自身的资源汲取

政府自身所占有的资源总量及政府汲取资源能力的强弱在很大程度上影响着政府综合能力的高低。一般认为，政府应急能力主要由人力资源、财力资源、权力资源、权威资源和信息资源等要素构成。应该说，政府占有这些资源的数量和质量在很大程度上决定了政府应急能力发挥程度的强弱。仅以人力资源和财力资源为例来分析它们在政府应急能力中所起的作用。“人是行政之本”，人力资源是政府应急能力中的前提性因素，也是主导要素，它直接影响政府应急能力其他因素效能的发挥。“人力资源包括量(公务员的数量)与质(公务员的智力、知识、技能、价值观等)两个方面。[3]其中，对政府应急能力的高低产生决定性影响的是人力资源的质的方面。”政府应不断加强公务员队伍建设，将那些素质优良、作风正派、踏实肯干的人员吸纳进公务员队伍中，同时有效利用辞职、辞退机制确保公务员队伍“出口”的畅通，不断吐故纳新，最终建设一支精干、高效的公务员队伍，从而有效达成政府的行政目标。另外，政府作为一种复杂的社会组织，它要维持自身的存续和实现自己的职能，必然离不开一定的财力资源。财力是政府赖以存在的经济基础，也是政府应急能力中的核心要素。缺少财力资源这个“经济基础”，政府自身就不能存续。政府所掌握的财力主要依靠税收获得，包括了财税体制的设计、征收、管理、使用、监督等各个环节和组成部分。政府财力的严重不足会导致政府执政能力的低下。除此之外，政府所拥有的权力资源、权威资源、信息资源等也都在很大程度上影响着政府应急能力的发挥。

(二)政府自身组织机构的设置

机构能力是政府应急能力的一个重要部分，机构的设置能否与现实的需要相符合，是政府应急能力发挥的必要前提。由于在改革开放和市场经济的过程中不断产生新的问题，传统的组织设置往往难以满足服务和管理社会、维护社会秩序的要求，因此，政府职能和机构设置也需要随之作适当调整，以满足社会管理的需要。目前，我国传统的政府管理体制和组织机构，一方面，由于其过于臃肿和膨胀，严重影响着政府应急能力的发挥;另一方面，某些现代的组织机构诸如思想库、智囊团等咨询机构的设置还不够完善，在很大程度上制约着政府应急能力的发挥。尤其是我国正处在社会转型期，由于历史和现实的原因，与西方发达国家政府相比，政府所担负的建设社会主义现代化的时代重任与目前政府自身所具备能力之间的差距也许要更大一些，所以，我们更需重视和切实加强政府机构的自身建设，创新政府自身的组织架构和运行模式，明确权利界限，同时加强和完善咨询机构的建设，充分发挥其在政府应急能力提升过程中所发挥的重要作用。因此，加快政府机构改革，重塑政府组织机构，建立行为规范、功能齐全、精干高效、运转协调的行政组织机构是我国新一轮行政改革的目标之一。事实证明，运行良好的行政机构是提升政府应急能力的关键。

(三)政府职能的转变与创新

上文已提及政府应急能力与政府职能有着甚为密切的联系，因此，政府职能的转变与创新对政府应急能力的发挥具有很强的制约作用。“政府职能转变是指政府在特定的时期内所承担的责任和基本任务发生了重大变化。”目前，我国正处在经济全球化的背景下，“经济全球化把中国社会的发展纳入了世界市场经济的轨道，我国的经济发展将受到世界市场经济和世界贸易组织一系列的制度、规则、标准的规范和制约。[4]”因此，在经济全球化的冲击下，我国政府的职能发生了显著的变化，这从客观上要求我国政府能力要做出与之相适的改变。从本质上讲，政府能力是政府与环境互动关系中政府活动的可能性与限度，所以，政府应急能力强弱“既依赖于政府本身的特点，也依赖于政府试图驾驭的那个社会的特性”。另外，经济全球化和加入WTO对我国政府来说，将面对许多前所未遇的新问题，必将使我国政府的原有职能因无力应对而“缺位”。这就需要我国政府职能不断地重构与创新，以适应经济和社会发展的需要。政府职能的创新必然孕育着政府应急能力的发展和创新，从而将政府应急能力有效发挥出来。

(四)政府信用的高低

政府信用是影响政府应急能力的重要因素之一，其高低直接影响着政府在紧急状态下能否并在多大程度上从社会汲取资源和有效执行其政策。信用状况表明政府的成熟程度或行为规范水平。良好的政府信用对于政府权威的树立，对于政府应急能力的提升和政府权力的合法化，有着积极的促进作用。具体表现在:“当政府有足够的能力履行其对社会公众所作的执政承诺，并且其行为符合公众的心理预期和根本利益，那么就能得到公众的心理认同，从而巩固其统治的合法性、稳定性，这正是强化政府应急能力的表现。反之，政府一旦失信，公众将对政府能力产生怀疑，出现心理失衡，政府的决策将无法得到有效推行。[5]”虽然我国一直在倡导加强政府的信用建设，但由于种种原因，政府信用缺失还是比较严重的。“在政治上造成了一定程度的失信于民;在经济上造成了经济秩序和市场秩序的一定混乱;在文化上造成了文明程度和社会道德水平的一定下降。[6]”这极大地制约了我国政府应急能力的提升。因此，政府应切实采取有效的措施来加强自身的信用建设，突出强调政府的非人格化在政府信用中的重要作用。政府的人格化会带来一系列的弊端，使得公职人员以个人的人格代替了组织人格，使公共权力私有化，从而导致政府信用的缺失和合法性危机，滋生出种种腐败现象，从而极大地弱化了政府能力，制约了政府应急能力的发挥。为此，政府必须从规范其行为入手，避免政府行使公共权力过程中的人格化交易。

[1] 张刚，徐贤春:《地方政府能力的评价与规划》，载《政治学研究》，2005(2)。

[2] 周开宁:《论政府自利性及其与政府能力的关系》，载《社科纵横》，2006(2)。

[3] 汪永成:《政府能力的结构分析》，载《政治学研究》，2004(2)。

[4] 何颖:《加入WTO与我国政府职能的重构》，载《政治学研究》，2002(2)。

[5] 林慕华，曹建宇:《政府信用与政府能力刍论》，载《山东行政学院学报》，2004(10)。

[6] 孙国强:《加强政府能力建设的基本原则和主要内容》，载《贵州社会科学》，2004(11)。