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机构改革的回顾与展望_公共管理的未来十年

时间:2021-03-08 百科知识 联系我们
【摘要】:机构改革目前碰到的困境要求回到原有的改革逻辑上去,通过政治体制的改革来进一步推动机构改革。第二次机构改革的旗帜上写的是十三大提出的“党政分开”,在党政分开的主旨下进行了三个方面的改革,即建立国家公务员制度、党的属地化管理以及在党的系统撤销与政府部门相重叠的部门。指导第二次机构改革的十三大报告有三点是引人注目的。
机构改革的回顾与展望_公共管理的未来十年

竺乾威(1)

【内容提要】 机构改革在20世纪80年代是作为政治体制改革的一部分进行的,它遵循的逻辑是先确定党政的权力边界(党政分开),然后确定政府与社会和企业即后来的市场的关系(权力下放),最后是机构改革,解决政府自身的问题。这一改革的逻辑后来发生了变化,也就是在没有解决前两者问题的情况下着重了机构改革。机构改革目前碰到的困境要求回到原有的改革逻辑上去,通过政治体制的改革来进一步推动机构改革。

【Abstract】  Institutional reforms were part of the political regime reform in the 1980s.The basic logic was to first specify the power boundary between the party and the government by separating them,and then to specify the relation between the government and the market by devolving power,and finally to restructure government agencies through institutional reforms.Such a logic was given up later and institutional reforms were carried out without solving the other two issues first.Current dilemmas of institutional reforms require a return to the previous logic to seek support and momentum from political regime reforms.

关键词】 机构改革、政治体制改革、改革逻辑

改革开放以来,我国的机构改革已经进行了六次。改革涉及的内容基本上可以概括为:(1)机构和人员的精简。从1982年开始的第一次机构改革一直到1998年的第四次机构改革,一个令人印象深刻的改革就是机构的精简,尤其是第四次机构改革,国务院的部门和人员几乎精简了一半。(2)政府职能转变。从1988年的第二次改革提出转变政府职能以后,后来的每一次机构改革都以围绕“转变政府职能”为中心,最先是使政府的职能能够适应社会主义市场经济体制的要求,然后是向服务型政府的转变。第四次机构改革一举撤销了10个如电力工业部、化学工业部之类的工业经济管理部门,这些部门在计划体制下担负了配置资源的责任,而现在则由市场取代。第五次机构改革重组了中央的一些部门,建立了像银监会国资委之类更符合市场要求的机构。而第六次机构改革进行的大部制改革,其出发点则是如何提高政府的行政与服务效率。(3)进行了一系列管理体制和制度方面的改革,比如废除了领导干部的职务终身制,在行政系统建立了首长负责制,建立了公务员制度、行政监督制度、财税制度等,另外在行政区划上也进行了一些改革。(4)权力结构的重组。改革打破了原有的国家一统天下的局面,政府的权力开始被市场和社会分割,国家、社会和市场的格局开始形成,政府掌握社会全部资源的状况被改变。此外,政府内部部门之间的结构和权力关系也进行了调整。

这一差不多进行了三十年的机构改革有三个重要的转折点,一是从党政的改革转向政府的改革。二是由市场经济体制的确立导致的政府改革从单纯的精简机构和人员规模的改革转向以“转变职能”为主旨的改革。三是政府职能的转变从适应市场经济体制的要求进一步转向社会管理和公共服务。

第一个转折点发生在1987年中共十三大以及随之而来的第二次机构改革。第二次机构改革的旗帜上写的是十三大提出的“党政分开”,在党政分开的主旨下进行了三个方面的改革,即建立国家公务员制度、党的属地化管理以及在党的系统撤销与政府部门相重叠的部门。第二次机构改革是在政治体制改革的背景下进行的,事实上,它本身就是政治体制改革的一部分,因为它涉及了中国政治体制的一个核心问题——党政关系,以及与此相关的党与法的关系、党与人大的关系、政府与社会的关系等。指导第二次机构改革的十三大报告有三点是引人注目的。一是党政分开,二是党必须在法律框架内活动,三是建立社会协商对话制度。这三点实际上涉及了中国政治体制的核心问题。

首先是党政分开。按照邓小平的说法,“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个问题是精简机构,这和权力下放有关。”(邓小平,1993)邓小平讲的这三个方面的改革事实上涉及了改革的次序,这当中有很强的逻辑性。只有先党政分开,解决权力的不确定和不清晰问题,政府才能去厘定它与社会和企业(当初是国有企业,比如下放企业的人事管理权,在1992年后发展成市场)的边界问题,并将不属于政府的权力回归给企业和社会。然后才是政府自身的改革,解决政府自身的问题。

这一改革的逻辑后来发生了变化。在尝试党政一起改革(也就是以“党政分开”为主旨的第二次机构改革)发生挫折后,中国的机构改革便转向了政府自身的改革,也就是从政治体制的改革转向了行政改革,或者可以说从结构转向了技术和流程方面的改革,比如机构人员精简、绩效评估、机构重组等。我们可以看到,1993年以后历次机构改革没有再涉及党的方面。作为在邓小平看来首先要解决的“党政分开”的提法,在中共十四大以后的党的报告中再也没有被提及。唯一的例外是在地方层面,广东顺德2008年的大部制改革再一次将党的部门和政府部门的改革联系起来,形成了一次党政联动的改革。但这一改革恰恰是反“党政分开”之道而行之,走的是“党政一体”,并强化党的行政色彩的路。根据改革者的说法,搞党政一体是为了提高效率,但这恰恰说明党政两个组织系统(形式上是两个系统,1993年后实际上又回归了党政一体,但改革者显然认为这一体还没有真正到位,因而才有此改革之举)的存在对行政效率具有负面影响。因此,改革者甚至想把党政两个组织形式都变成一个形式,这样也就有了把党的统战部改为党的社会工作部,并把共青团、妇联以及残疾人联合会等组织罗入其中的改革举措。但这一改革举措恰恰表明它还是党和政府权力边界不清的产物。只不过想采取进一步的“党政合一”来解决党政关系而已,正如80年代想用“党政分开”的方式来解决这一问题一样。

由于核心的党政关系,也就是党和政的权力边界没有理顺(仅举一例,这一没有理顺甚至表现在今天的乡镇层面上,有的地方实行镇长和镇书记由一人担当的制度,而有的地方则维持原有的书记和镇长分开的做法),这使得政府权力下放和机构改革在一些方面举步不前。比如,改革需要解决的政企关系、政事关系、政资关系、政府和中介组织的关系等在20世纪80年代提出后进展不大,以致差不多三十年后的2007年的中共十七大的报告还在提要加快这方面的改革。

第二个转折点是机构改革的基础即经济体制发生的变化,也就是从计划经济向市场经济的转变,它影响了后来尤其是第四次和第五次机构改革的走向和进程。这两次机构改革都以政府适应市场体制为主旨,1998年第四次机构改革一举撤销了10个工业经济管理部门,瓦解了计划经济最重要的基础,这是转变政府职能改革中的一个具有里程碑意义的事件。第五次机构改革在原有改革的基础上进一步重组了政府机构,使它更能适应市场经济体制的需要,比如像银监会、国资委、食品生产安全监管局等。

第三个转折是政府职能再一次向社会管理和公共服务转变,这表现在2008年进行的大部制改革上。这一改革的背景是2004年开始的服务型政府建设。这是中国政府职能的又一次巨大转向。如果说适应市场经济体制的政府职能转变还是以经济为中心的话,那么这一次转折表明政府的重心转向了社会管理和公共服务。第六次机构改革产生的大部体制就是要从组织结构上理顺部门之间的关系,解决政府内部部门林立、职能重叠、运作不畅、效率低下的问题,以提高政府的工作效率和服务质量,更好地履行政府的公共服务和社会管理职能。

由于20世纪90年代后的改革没有遵循原有的逻辑,在没有解决党政权力的边界问题(在某种意义上讲,就是政治体制改革问题)和政府权力下放问题的情况下,着重进行了政府自身的改革,这使得政府即便在下例自身问题的改革上都受到了极大的局限:(1)机构精简—膨胀以及合并分散的循环问题。(2)民选官员的产生问题。(2)对政府及其官员的监督问题,官员的腐败得不到有效的制约。(3)部门利益的扩张以及国家利益部门化的问题。(4)由利益引发的央地关系问题(在房地产问题上的央地博弈是一个很好的例子)。

在涉及与政府外部的关系时,改革尽管使社会与市场得以产生并与政府分离,但是,由于政府权力边界的不清楚和不确定,使得政企不分、政事不分、政资不分、政府与中介组织不分的现象一直得不到有效的解决。在经济领域,行政权力随意干预市场机制国企垄断并缺乏现代治理结构;民营企业缺乏平等的市场主体地位。在社会领域,民间组织受到过多制约,成长空间有限,民众意见表达的渠道依然狭窄。总的表现依然是政府权力过大,往往跨越了三者的边界,并得不到有效制约。以至于温家宝总理一而再、再而三地提出要进行政治体制的改革。

这在某种程度上又回到了原来的改革逻辑上。机构改革的历程表明,机构改革与政治体制改革密不可分,当机构改革缺乏政治体制改革的支持因而无法再往前进一步的时候,改革政治体制便成了首要的选择。原来的改革逻辑是先大后小,先中心后边缘,先解决政治体制问题(党政关系、党与法律的关系),接着解决政府与市场和社会的问题(权力下放),再解决政府本身的问题(机构改革)。而后来实际发展出来的逻辑变成了从边缘开始。但这并不表明,边缘的问题的解决同时也意味着中心问题的解决。恰恰相反,在相当程度上,中心问题没有解决,使得边缘问题的解决也不彻底,并使进一步的解决受到制约,正如上面指出的一些政府自身依然没得到解决的问题一样。那么边缘问题的解决是否在为解决中心问题作积累?比如行政改革最终在为政治体制改革作准备?事实上的情况也并非如此,首先是因为解决的问题不一样,机构改革不能取代政治体制改革。两者有联系也有区别,一个主要解决流程和技术问题,而另一个则要解决结构问题,尽管结构和流程两者之间不能完全分离。机构改革主要解决政府自身的问题,是一种流程改革,机构重组、人员和部门精简、绩效评估都属此类。改革最终的目标可以归结为一句话—提高政府行政效率。但这一点受到了结构的影响,也就是受到了权力框架和权力边界的影响。在基本结构不变,也就是在政府权力不确定和不清晰的情况下,单单流程和技术的改革即便使政府提高效率,也解决不了政府“为何提高效率”这样一个终极问题,比如一些地方政府为自身的功绩而单纯追求经济发展从而导致环境遭到破坏、民众权利遭到侵害以致激发民变的事情屡屡发生。其次,边际的改进尽管也可以在原有的水平上提高一步,但因避免触及一些中心问题从而使问题还是无法得到彻底的解决。

因此,即便在多次机构改革之后,由于结构问题没有受到太大的触动,现行行政管理体制的一些问题依然没有得到有效的解决。正如中共十七届二中全会报告指出的,“政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出;政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上制约经济社会发展。”(2)简言之,通常所说的政府权力的越位、缺位和错位现象依然严重,因为政府自身的改革如果没有外在的约束,是无法制约其权力的膨胀的,这是组织的天性。靠政府自身无法解决这样的问题。这里背后的原因正是在于改革没有解决大的框架问题,没有解决政府的权力定位问题,没有解决政府与社会、市场的边界问题,简言之,没有解决结构性问题。能承担此重任的,唯有进行政治体制的改革,并在此基础上进一步解决流程问题和技术问题。机构改革注重了流程的问题,但结构性问题制约了它进一步的改革。

30年进行的6次机构改革展示了以下一些特征:

首先,采行的是自上而下的改革方式。就改革的动力来源而言,改革通常表现为两种方式:自上而下和自下而上。中国机构改革主要是一种自上而下的改革,这表明改革的动力首先来自上层。在新制度经济学理论看来,自上而下的变革是一种强制性变革,这一变革的动力来自国家想降低它的管理社会的交易成本。机构改革中不断出现的机构精简和人员精简(比如第一次改革将国务院100个部减少到61个,第四次改革将国务院的部门和人员减少了一半),以及机构和部门的重组无一不反映了降低交易成本的这一努力。强制性制度变迁的优点在于,“它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁,它能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。”(卢淇祥,1996)我们可以从机构改革的历程中看到,每一次改革几乎都是手起刀落,速战速决,都以最快的速度进行。但是,问题在于,强制性变革有它的局限性。尽管强制性变革可以降低组织成本,但它可能违背一致性同意原则,以至于一些在改革中利益受到伤害的人可能不按照这些制度来规范自己的行为。这就可能使强制性变迁的有效性受到伤害。机构改革的历程也表明,由于一些机构和人员的利益因在改革中受到了伤害而抵制改革,这使得在改革的过程中出现了精简—膨胀—再精简—再膨胀以及机构合并—分开—再合并的状况。这也使得为补偿一些人受到的伤害,出现了一个部有十多个部级领导人,以及一个局有二十多个局级领导人的状况,从而使改革的有效性打了折扣。

其次,改革最终要么回归原有体制、要么一直停留在“试验”阶段,既没有回归原有体制,也没有上升为国家层面的统一规范。在机构改革中,也有为数不多的自下而上的改革,这类改革一般可以分成两种,一是改革的动力直接来自地方,比较典型的是陕西黄龙县的改革,这一改革的动力来自摆脱该县的财政拮据状况。一是上层在地方的试点,比较典型的有广东顺德的改革,这一改革的动力主要也是来自地方,比如顺德的改革就是为了改变政府行政效率低下的状况。自下而上的改革在制度经济学看来属于一种诱致性制度变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会而引起,换言之,诱致性制度变迁的发生必须有来自制度不均衡的获利机会。这种变迁是否会发生,主要取决于个别创新者的预期收益和预期成本的比较。因为对改革者来说,不同制度安排的预期收益和预期成本是不同的。简单地说,当在现有的制度下无法再获利,而认为变革现有制度可以做到时,变革就产生了。陕西黄龙县的机构改革因财政拮据开始大量精简机构和人员,广东顺德因行政效率低下开始将党和政府部门联系起来进行机构改革。但是,自下而上的改革的共同点在于与整个行政系统的不对应,而中国单一制的行政体系决定了政府机构部门的上下对应是非常重要的。由于不对应,且没有或缺乏配套措施,以致这种改革不成功的居多,最后的结局要么回归原有体制,正如黄龙县因此得出的一个教训是,下改上不改,改了也白改。(刘健、姚晓娜、宋振远,2001)要么一直处在“试验”当中(最典型的是上面提到的自本世纪初在一些地方开始实施的乡镇党政一把手由一人担任),既没有因试验成功而在全国推广,成为全国性的规范,或结果不佳而终止试验。总而言之,由于体制的原因,由地方动力引发的自下而上的机构改革一是少之又少,二是结果都不甚理想。长期试验而不作定论既会增加改革成本,又会引起不必要的混乱。这一问题单靠政府自身的改革也是难以解决的,这也表明了机构改革本身的局限。

第三,着重解决当时面临的问题,缺乏长远目标的指引。转变职能、提高效率成了尤其是90年代后改革的一个主要特征。比如,1993、1998年的改革背景是建立了市场经济制度,因而改革的举措就是转变政府职能,撤销与市场经济体制不符的工业经济管理部门。2003年改革的背景是市场经济体制的进一步推进以及中国加入世贸组织,改革的举措是进一步重组政府部门,以适应这一变化的需要。2008年的改革背景是建设服务型政府,改革举措则是建立大部体制来更好更有效地提供政府服务。这种问题取向的改革具有针对性,也易于取得阶段性的结果。但问题取向的做法的一个问题在于在每次改革之间有没有一种一以贯之的内在逻辑?由于中国的市场经济体制和政治体制还处在一个建设和完善的过程中,这就注定了政府机构改革的变动性。但问题是变动的方向,也就是长远目标,或要过的河的对岸在哪里。长远目标的重要性在于使每一次的改革有一种大的方向感,使改革的措施符合长远目标的方向,并使改革达到预想的彼岸。事实上,1988年的第二次政府机构改革曾经确立过这样的长远目标,即“建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”。(3)同时在这一长远目标下,确立了近期的改革目标,也就是“根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则,今后五年改革的目标是,转变职能,精干机构、精简人员,提高行政效率,克服官僚主义,逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系”。(4)这一长远目标与近期做法显然与邓小平的“党政分开、权力下放、机构改革”的逻辑一致,涉及党政、国家、社会、政府一些主要方面。

进入90年代后,由于改革策略的调整,机构改革更多转向了转变政府职能,解决政府适应市场经济体制以及建立服务型政府的问题,改革之初一些涉及面更广的问题(且不谈党政关系问题,其他诸如政企关系、政资关系、政事关系、政社关系等)都没有得到足够的关注和有效的解决。到了2008年(也就是差不多在二十多年后)中共十七届二中全会又提出深化行政管理体制改革的总体目标,即到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,也就是“通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府”。(5)如果说这一长远目标与1988年的长远目标没什么太大区别的话(只是多了一些价值方面的内容,但这些价值的实现恰恰需要政治体制方面的改革,而不仅仅是政府机构的改革),那么在改革遵循的原则上就有了一些变化。2008年提出的改革遵循的原则是“坚持与完善社会主义市场经济体制相适应,与建设社会主义民主政治和法治国家相协调”。(6)与1988年相比,这里的目标更宏观,也为机构改革指出了一个正确的方向,但社会主义的市场经济、民主政治和法制国家必须提供一个基本的愿景,必须解答这样一些自改革来就碰到的最基本的问题:比如在经济领域,是政府主导还是市场主导;在政治领域,是党政分开还是党政合一,是法律至上还是权力至上;在社会领域,是政府操控还是民间组织自治。如果在一些重要的方向问题上无法提供一个比较清晰的图景并同时进行全方位的改革(机构改革只是其中的一部分),那么行动路线就难免落入“有什么问题改什么”的窠臼,而且改革试图解决的问题还会重新出现,正如以往的改革出现过的“精简—膨胀”和“分开—合并”的循环状况一样。

第四,由此可以看到机构改革的摸石头过河式的渐进改革特征。摸石头过河主要是一种在没有现成理论的情况下实践先行的做法。它符合渐进决策理论的小步前进、及时反馈修正,通过渐变的积累,最终导致大的变化。渐进改革的一个最大优点在于,由于小步前进,可以避免因改革引起的震荡,从而使改革可以在一个相对稳定的情况下向前推进。机构改革从20世纪90年代后开始避免从更大的范围进行改革,尤其是避开了一些重大的政治问题(比如党政分开问题)和权力问题(比如政府与市场和社会的关系问题),这使得政府机构的改革没有产生社会的震荡,并在社会稳定的情况下推进了政府自身的一些改革,比如职能的改变,使政府的运作能更适应市场经济的发展和服务型政府的建设。但是,渐进改革的优点往往也是它的缺点所在。用简单的话来说,渐进改革降低了摩擦成本,但增加了实施成本,是一种长痛,渐进改革只是减轻了的痛的程度而已,但并没有消除痛。如果渐变的积累无法达成最终的变化,或者如果不采用激变的方式便无法解决问题,那么这种痛将一直存在,因为问题没有解决。政府机构改革只是更大的政治体制改革的一部分,它只是整个系统的一部分,与整个系统有着千丝万缕的联系。为了维持稳定而一味地绕开更大的系统问题事实上也无助于自身问题的解决。机构改革的历程也表明了这一点,正如上面所说的,在机构改革进行了差不多二三十年后,还在讲要推进政企分开、政资分开、政事分开,显然痛并没有被消除。(www.guayunfan.com)

第五,由于政治体制改革进展迟缓,着眼于政府自身的机构改革使得这种改革与整个社会渐行渐远,改革越来越成为政府的事而同社会与民众无关,越来越成为政府内官员的事而与一般普通公务员无关(尤其是在第五次和第六次机构改革不涉及精简人的情况下)。这导致改革的动力来源越来越弱,改革的热情呈现一种递减的状况。而事实上,政府机构的改革会涉及市场、企业和社会,但这里的一个悖论在于,由于机构改革仅局限于政府自身,使得在改革的同时又滋生了一些仅凭自身改革无法解决的问题。比如,由于缺乏必要的政治体制的改革,政府官员的腐败迟迟得不到有效的遏制,并有越演越烈之势,从而反过来影响政府的声誉和改革的声誉。再比如,由于政府与社会的边界不清,一些本来可以放手让社会去做的事情都由政府包揽,从而又加重了政府的负担,减低了政府的效率。

从80年代开始,改革已经经历了三十年的时间。这三十年,从大的时代背景上讲,已经发生了几个重大的变化。首先是全球经济一体化加速了中国与世界的交融,其次是信息化程度空前提高,再者是国内经济的快速增长,最后是城市化进程的迅猛推进。这些变化对政府的含义表现在:(1)如何以规范的、合乎世界通用准则的方式进行管理以及与外部接触。(2)民众参与公共管理的意愿在增强,参与的手段日益丰富。(3)公共产品的提供与民众需求之间的矛盾突出,民众对政府服务的要求提高。(4)公共服务均等化带来了政府公共政策制定与执行的问题。所有这些对政府的管理提出了严峻的挑战,而进一步的改革则是政府对此进行回应的最重要的选择。

对机构改革的历程以及改革特征的分析表明,机构改革已经走到十字路口。很显然,如果不同时进行政治体制改革的话,仅仅局限于政府自身的机构改革在未来会变得越来越困难,其原因在于来自政府内部的改革动力在减弱,因为政府本身具有了越来越多的利益,并在某种程度上成了一个既得利益者。利益以及对利益的维护导致政府本身缺乏自我改革的决心。此外,流程的改革基本上也走到了尽头,因为再多的机构精简或重组也无法解决政府与社会和市场的权力配置问题,结构的改革势在必行。因此,未来的机构改革需要有新的思维。

首先,把机构改革放到整个政治体制改革的系统中加以考虑。这样,从系统改革的角度讲,就需要有一个组织来进行整体的设计和协调。20世纪80年代在中央层面曾经有过一个体制改革委员会,它发挥的差不多就是这样的作用。由于后来改革策略的调整,这一组织便不复存在。但是,如果要进行一种全方位的改革,类似体制改革委员会这样的组织是不可缺少的,因为改革涉及方方面面而不仅仅是政府,需要有一个组织来进行策划、组织、统筹和推进。这个组织必须是有权威的,同时这个组织也必须是超然的。所谓超然,就是它应该超然于各种利益之上,以国家利益和公共利益作为改革追求的最高准则。

其次,下一步机构改革的动力不仅需要从政府内部寻找,更重要的是要从外部去寻找,以结构的改革再来推动流程的改革。这样,机构改革在某种程度上将回到原有的逻辑,也就是厘清权力关系,首先是党政关系(按邓小平的说法,就是党政分开),其次是政府与社会和市场的关系(也就是权力下放,解决政府权力的越位、错位和缺位问题)以及政府权力的制约问题,再者是政府机构的运作等技术性和流程性的问题。

党政关系是机构改革绕不过的关口,尽管改革有难度。这一问题要从共产党从革命党向执政党转变的角度来理解,从改变执政党的领导方式的角度来理解。传统的党领导一切的革命党模式在新的历史条件下已不再适用。正是在这一背景下,邓小平历数长期以来党政不分、以党代政的弊端,并提出党政分开。党政分开不仅涉及党和政府的权力重新界定,同时也涉及党和法律之间的关系问题,因为根据法律,政府执行的是作为最高权力机构的立法机构的意志。从这一意义上讲,党政不分、以党代政在法理上是无法成立的。政治学理论告诉我们,政党不是一个公共权威组织。从我国的人大制度来看,执政党的政策也只有通过立法机构后才能成为公共政策。党的文件和国家的法律、政策法规不能混为一谈。如果党的政策具备公共权威性,那么它势必会与立法机关(在任何现代国家,立法机关都是最高权力机构,中国也如此)的至高权威形成冲突,就会形成中国社会出现的“党大还是法大”的问题。温家宝总理最近在谈论政治体制改革时指出的第一点就是坚持依法治国。“一个执政党最重要的任务就是要依照宪法和法律办事,并且严格在宪法和法律范围内活动,这就需要改变以党代政,把权力绝对化和权力过分集中的现象。为此,必须改革党和国家的领导制度。这个任务是小平先生在30年以前就提出来的,我认为在今天尤为紧迫”。(7)所以尤为紧迫,是因为这一问题拖了三十年并没有得到很好的解决,是因为如不解决,其他的改革(包括机构改革)就很难再得到进一步的推进。

再者,顶层设计要与地方的积极性相结合,尤其要鼓励地方自下而上的改革。这从某种程度上也可以说是一种权力的下放。机构改革应该是一个上下互动和互为补充的过程,但中国的行政体制制约了地方改革的冲劲,并形成了机构改革的一种顶层设计、自上而下的路径依赖。顶层设计当然重要,尤其当需要有一个整体性的、全局性的规范的时候。但机构改革的顶层设计更重要的是指出一个基本的方向和框架,而不是面面俱到、事无巨细的规定,因为地方的差异很大,必须让地方在机构改革中发挥它们的创造性和积极性。

事实上,从改革的角度讲,地方往往是一种更有生气的力量,有更多的改革愿望,地方往往会在改革中先跨出一步,其原因在于地方有直接的问题意识,有直接的压力。这种压力往往成为一种通过改革和创新来解决问题的推动力。约翰·奈斯比特在他的那本著名的著作《大趋势》中在谈到美国的情况时指出:“不论纽约和华盛顿是如何自高自大,几乎没有什么新的东西是发源于这两个地方……新的思想和新的趋势都始于坦帕、哈特福特、圣迭戈、西雅图和丹佛等城市和地方,而不是始于纽约和华盛顿。”(奈斯比特,1984)比如要求公共机构举行公开会议的“阳光法”就是由佛罗里达带头制定,然后遍及每个州的。新公共管理改革中的很多创举也是来自地方的,比如无缝隙的政府管理就是来自明尼苏达州的实践。作为新公共管理代表作的《改革政府》一书中列举的许多政府管理创新的例子也是来自美国州和地方的实践。中国的情况也差不多。比如,最终引发全国农村改革的就是来自小岗村的实践。上面提到的顺德进行党政联动的大部制改革创新,其原因在于改革者认为现有的党政部分功能重叠的状况阻碍了政府效率的提高,因而尝试用一种新的方式来解决如何进一步提高政府效率的问题。再比如公务员管理中很多管理方式的改革和创新(比如公推公选、票决制、政府雇员、绩效评估等)也首先是来自地方的实践,然后有的被推向全国的。

此外,从改革的手段和策略上说,既要运用渐进的方法,但也不能弃激进方法不用。手段是为目的服务的,这意味着哪种手段能解决问题,就应该采用哪种手段。长期来机构改革采用的渐进方法以及由此带来的成功方面,使我们产生了渐进崇拜,谈到改革,马上想到的是采用渐进方法,并对激进的方法加以嘲笑和摒弃。但我们可能忽略了渐进方法的缺点,也就是实施成本会增加。如不在必要的时候采用一种激进的方法解决问题,那么痛可能会长期存在,问题可能得不到彻底解决。如果中国的经济改革还是在原有的计划体制上做小步修正,而不是大刀阔斧地用市场经济体制来加以取代,那么中国经济不会呈现今天的面貌。在今天强调必要时采用激进的方式来解决问题,一个重要的原因在于,一些长期累积起来的问题再用渐进的方式加以改革可能于事无补。正如前面讲到的,80年代开始提出的“政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开”过了三十年还在讲,至少在一定程度上表明一味采用渐进的方式并没有彻底地解决问题。此外,改革过程中形成的既得利益随着时间的推移会变得日益坚固,它们往往成为一种改革的强大阻力。渐进的、小修小补式的改革对于打破这种阻力和利益格局有时会显得力不从心,以致我们看到一些改革措施要么难以出台、要么虎头蛇尾,要么受到抵制无疾而终。

最后,从机构改革的角度讲,政府的改革应该是社会其他方面改革的表率。这就要求政府要有自我改革的勇气,以公共利益为最高原则,放弃不属于自己的权力和利益。市场经济带来的一个结果是社会各种利益的形成。政府的一个基本任务就是对各种利益进行协调,从而保持社会秩序的稳定。这就要求政府站在中立的立场上,以追求公共利益作为最高的行为准则。但现实的结果往往是政府本身也形成了自身的利益。以中国政府而言(仅举几例),中国政府拥有大量的行政审批权(尽管进行了改革,但大量实质性的审批权仍然掌握在政府手里),以至于甚至在经济活动中都具有最高的发言权。中国政府的行政经费占了整个财政收入的22%—23%,这差不多是全世界最高的比例,使得中国政府成了一个非常有钱的政府,同时也使政府每年的三公消费成为全社会诟病的对象。此外,市场经济的发展在某种程度上扩大了不受制约的政府权力的寻租空间,导致腐败的大量滋生。公务员职业炙手可热,也可见政府职业的稳定和待遇的优厚。如果这些涉及的是政府与社会的关系,简单说是政府拥有几乎不受制约的权力,那么,就政府与政府而言,政府之间也形成了自己的利益,比如前面讲到的中央政府和地方政府,以及地方政府之间都有自己的利益。这导致上下的不协调(比如中央政府和地方政府在房地产政策上的博弈),以及地方之间的无序竞争(比如各地招商引资泛滥,不惜伤害民众利益,纷纷以最优惠条件争夺资源)。利益以及对利益的维护会导致政府本身缺乏自我改革的决心,因为改革在某种程度上就是剥夺政府的不属于它的利益,并限制政府的权力。因此,完全依靠政府的自觉或仅仅进行政府自身的改革难以完成改革大任。当然,政府的自觉和改革勇气能够加速改革的进程。

《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年版,第177页。

卢现祥:《西方新制度经济学》,中国发展出版社,1996年版,第274页。

刘健、姚晓娜、宋振远:《黄龙县的改革为何受挫》,《半月谈》2001年第12期。

约翰·奈斯比特:《大趋势》,中国社会科学出版社,1984年版,第2页。

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(1) 竺乾威,复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导、公共行政系主任。

(2) 《关于深化行政管理体制改革的意见》,http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm。

(3) 《修改后的国务院机构改革方案》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_2070.htm。

(4) 《修改后的国务院机构改革方案》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_2070.htm。

(5) 《关于深化行政管理体制改革的意见》,http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm。

(6) 《关于深化行政管理体制改革的意见》,http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm。

(7) 温家宝:《中国未来政治体制改革有五大重点和难点》,http://politics.caijing.com.cn/2011-09-14/110859487.html。