转变政府职能，提高政府能力

20世纪80年代以来，随着新古典主义的复兴，越来越多的经济学家认为，经济发展还是应该依靠市场，政府的作用在于提供适于经济发展的制度环境和基础设施。与发达国家相比，发展中国家的政府与市场的职能边界划分得还不够清晰，政府行为也还不够规范。发展中国家政府怎样才能发挥应有的职能，更好地为经济发展服务，是发展经济学今后研究的重点领域之一。

(一)对政府作用的重新认识

在20世纪50年代，发展经济学也曾强调政府的作用，但那时的一般观点是，政府这只“看得见的手”比市场这只“看不见的手”在配置资源和引领经济发展上更为高明，因此，对经济发展具有至关重要意义的物质资本积累理应更依赖政府而不是市场来完成。但是对政府干预的过分强调破坏了发展中国家的市场机制，损害了经济发展的活力。例如，自20世纪80年代以来，大多数福利国家出现了财政危机和福利病，在东亚经济“奇迹”中发挥积极作用的政府与东亚金融危机的关系似乎甚密。人们逐渐认识到，政府干预和市场机制在经济发展中各有不可替代的作用，也都有可能在一定条件下“失灵”。只是，在市场失灵的地方，政府并不一定比市场做得更好，而且在多数情况下，“政府失灵”的后果比“市场失灵”更加严重。政府应当从对经济的直接计划和控制转向通过市场发挥作用的政策。

因此，我们在确立发展中国家政府的经济职能时必须遵循一条基本原则:政府的作用是补充市场而不是代替市场。依据这一基本原则，鉴于发达工业化国家和新型工业化国家的经验教训以及发展中国家自身的特点，我们认为，发展中国家政府的经济职能主要包括以下几个方面:

1.对人力资本投资

提高人民的教育和健康水平对经济发展来说是至关重要的。一个国家有效利用市场的能力取决于其国民能力。如果人们缺乏知识或者身体欠佳，即便市场机会出现在眼前，他们也无法抓住和利用。许多发展中国家，特别是一些贫困国家，缺乏依靠市场向人们提供足够的教育、健康保健、营养和家庭援助计划的能力，因而，政府在人力资本的投资方面应发挥主要作用。

2.使微观经济充满竞争

国内和国际的竞争可以不断地刺激创新、技术的传播和资源的有效利用。在许多发展中国家，工业许可证的体系、对进入或退出某些行业的限制、关于破产和就业的不适当的法律规定、不成熟的产权以及价格控制等，都将削弱竞争，阻碍技术的进步和生产率的提高。因此，政府的经济职能应重在培育和扶持竞争体制，主要工作包括:制定一套确保竞争的规则体系，明确界定并始终保护法律和财产权利。另外，对基础设施(如灌溉系统和公路)的公共投资也是非常重要的，何况这些投资本身的回报率也是很高的。

3.促进对外开放

对外贸易曾被一些发展经济学家看做是经济增长的发动机。的确，经济上的对外开放对于鼓励国内的生产者采用新技术以降低成本和开发新产品是非常重要的，国际竞争对于提高国内经济的效率起了决定性的作用。通过消除国际贸易的壁垒，一个国家自己所拥有的人口数量不再是达到更大经济规模的制约条件。例如，在20世纪80年代末期，新加坡大约只有270万人口，每年出口的制造品的价值大约为350亿美元，几乎是拥有大约14700万人口的巴西的2倍，或者是拥有大约8500万人口的墨西哥的3倍。因此，发展中国家的政府，在充分考虑本国具体情况的前提下，应努力减少非贸易壁垒并降低关税，以扩大对外开放的程度。

4.保持宏观经济的稳定

对政府来说，它应该提供的一个最重要的公共物品就是一个稳定的宏观经济环境。一些国家(包括阿根廷、玻利维亚、加纳、菲律宾和土耳其)的经验表明，宏观经济的稳定是增强私人部门信心以刺激持续的经济增长的一个基本条件。为了保持宏观经济稳定，发展中国家的政府在控制政府支出和抑制通货膨胀方面应有更大的作为。

5.保护环境

近几十年来，一些发展中国家在发展经济方面取得了巨大的成就，如创造了所谓的“亚洲奇迹”，然而，这种“奇迹”的取得大多数是以环境的日益恶化为代价的。而保护环境是关系到人类生存和造福子孙后代的大事，唯有政府才能担当如此大任。而一些发展中国家的政府，如同在20世纪五六十年代对人口问题“麻木不仁”，以致出现重大的战略失误那样，现在，他们对于生态环境问题同样缺乏清醒的、足够的认识，至今没有采取有力的措施来治理和防止生态环境被污染和破坏，只是一味地追求工业化，因此可能又将造成另一个重大的战略性失误和将来的一大遗憾，给国家和子孙后代带来不可挽回的灾难性损失。因此，为了防患于未然，发展中国家的政府应对环境问题予以高度的重视，绝不能一味地追求经济的高速增长而忽略了对环境的保护，应吸取工业发达国家那种“先发展经济，后治理环境”的教训，在保持一定的经济增长速度的同时，努力保护和改善环境，实现可持续的发展。

(二)提高发展中国家的政府能力

减少政府对经济的直接干预，使其对市场起补充作用，与提高政府能力并不矛盾。政府能力是指政府以最小的社会代价采取集体行动的能力。政府能力可以分解为两个层次:一是政府的效能，即实现既定目标的效率;二是政府的自我约束力，即政治家和公务员是否按照公众利益行事。只有具备了高能力的政府，才能在一定的资源条件下，正确选择干预经济的范围、方式和程度，制定和实施有效的政策，并把“政府失灵”减少到最低限度。

从现实情况看，发展中国家的政府效能有待提高。世界银行的经济学家们认为，发展中国家的政府机构普遍存在行为不规范、用人不当、预算约束力弱、法治实施能力差等问题。为了从根本上解决这些问题，需要注重以下三项关键性基础建设。

(1)增强制定和协调政策的能力。要实现一定的发展目标，必须将其转化成具体的政策，并使各个部门的政策相互协调。这就要求建立有利于信息畅通、纪律严明和决策者对决策后果负责的机制。一个高效能的决策机制既能赋予决策者一定的灵活性，同时又允许利益相关者在决策过程中提出建议和实行监督。

(2)建立有效的服务提供系统。关键是在灵活机动和循规蹈矩之间进行正确的权衡。对于可以利用的竞争方式和容易明确划分业务范围的经济活动来说，采取市场机制和承包的方式常常可以大大改善服务的提供。但是许多其他的服务只能由政府部门提供，往往没有替代的渠道。在这些领域，加强听取市民的意见和客户的反馈可以形成对改善服务业绩的压力，然而最终还是取决于公务人员的恪尽职守和照章办事。

(3)提高政府工作人员的主动精神和办事能力。勤奋能干的工作人员为政府部门注入了活力，而漫不经心的工作人员则令其死气沉沉。可以通过一系列措施来提高公务人员的工作积极性，包括以个人才干为尺度的招聘和晋升制度，令人满意的工资和对集体精神的强调。

政府自我约束力差是发展中国家存在的突出问题，政府干预的随意性太强，腐败现象猖獗。这是因为，政府权力具有普遍性和强制性的特点，如果没有一种机制来制衡政府权力，就为政府官员损公肥私提供了机会。因此，治本之策是建立一种正规的权力制约与平衡机制，具体说来就是将权力作横向和纵向的分割，让各种权力彼此牵制。权力可在立法、司法和行政三者之间进行横向划分，在中央和地方之间进行纵向划分。不过，权力过于分散也会降低办事效率，需要在两者之间进行权衡。同时，建立有效的权力制约与平衡机制不可能一蹴而就，在一些腐败问题特别严重的国家，还需要多管齐下治理腐败:通过减少政府对经济的直接干预，如外贸控制、经营许可等，减少政府官员从事腐败的机会;通过强化监督机制，如建立反腐败委员会、鼓励检举等，增加腐败者被揭露的可能性;通过强化惩罚机制，提高腐败的代价。