政府职能转变对政府行政的影响

三、政府职能转变对政府行政的影响

我国政府职能的转变，尤其是管理职能的转变，对政府的行政管理产生着深远的影响，它将在行政权力、机构设置、管理方式、技术手段、公务员素质要求等方面带来一系列的变化。

（一）政府职能转变与行政权

政府职能与行政权联系密切。政府履行职能总是需要相应的权力，有什么样的职能，就要求什么样的权力。在以往的旧体制下，政企不分、政企合一，本来应该由企业承担的经营职能却成了政府的行政职能。由此，企业的生产经营权被抽空，转变成政府的行政权，政府取代企业行使着各种经营权。体制转型之后，政府和企业的职责分离开来，二者的权限就分别有了明确的归属:生产经营权归属于企业，企业可以在政府不该管的自主领域通过行使经营权实施经济行为，其经营权涉及生产决策、产品定价、产品销售、物资采购、投资决策、资金支配、劳动用工、工资分配、人事管理等各方面；而行政权归属于政府，政府应当在应该管的责任领域通过行使行政权实施行政行为，其行政权包括制定规则、宏观调控、监督检查、裁决纠纷等方面。这样，随着政府职能的转变，就为行政权的运行重新划定了界限。如果政府试图以行政权取代或干预企业的法定经营权，可视为越权和侵权行为，企业可依法定程序谋求保护和救济。

（二）政府职能转变与机构设置

政府职能是要由政府机构来履行的。根据机能一致的原理，政府的某一职能总是对应着特定的政府机构。在计划经济条件下，政府对企业的直接管理造成了政府部门林立、机构臃肿的现象。为了适应计划经济体制的需要，国务院有2/3的部门主管经济工作。改革开放初期的几次较大的机构改革，之所以始终没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其根本原因就在于适应计划经济体制的政府职能没有改变。政府职能转变是机构改革的核心，不转变政府职能，政府机构的精简就难以达到预期的目的。

随着市场经济体制的建立而带来的政府职能转变，将对原有的政府机构体系产生强有力的冲击。其总的变化趋势是:第一，数量的减少，即对以往的机构体系进行“消肿减肥”，撤销与市场经济不相适应的机构，合并职能相近的机构，走“小政府大社会”的路子。第二，结构的重组，即机构改革的着眼点不能仅仅放在机构数量的变动上，还应注意行政系统内部结构的改造方面，对于以往比较缺乏和不够完善的信息机构、咨询机构、服务机构等，在机构改革中应予以加强。同时，协调好上述机构与决策、执行、监督等机构的关系，以充分发挥行政系统的整体功能。第三，加大机构整合的力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。关于这方面的问题，将在后文中具体阐述。

（三）政府职能转变与管理方式

在原有的计划体制下，政府是生产活动的计划者、指挥者，而企业则是生产计划的实施者。在这种政企合一的模式下，企业成了政府的附属单位，二者实际上构成了上下级之间的隶属关系。企业生产什么、怎样生产都必须听从于政府的意志，而政府为了确保自己的意志得以贯彻，必须要掌握强有力的管理手段。由于行政命令的管理方式具有不可违拗性，于是，它就成为政府控制经济活动的最便利、最有效的方式。由此来看，行政手段与计划经济有着天然的联系，它是政府在管理经济过程中实现自己意志的不可或缺的手段。

行政手段具有强制性，在某些情况下，它不失为解决特定问题的有效工具，但是，不能将其作为管理经济、治理社会的唯一手段。因为这种手段有其自身的局限性，它一般要受政府主观意志的支配。政府运用行政手段来管理经济缺乏规范性，使政府的行为难以摆脱随意性的影响。这不仅意味着政府行为的法治成分减少。人治含量增加，而且在某些情况下，它还可能阻碍经济规律正常地发挥作用，并进而影响经济建设的顺利进行。

新的经济体制的建立必然要求打破单一管理方式的束缚，使政府综合运用法律的、经济的和必要的行政手段。在此，行政手段并没有被放弃，但要限制它发挥作用的频率和空间。在此前提下，侧重于运用法律手段和经济手段。运用法律手段要求政府必须依据宪法、法律制定规则，作出决定，发布命令，并强化执法环节，监督检查企业的经济活动是否守法，是否依法作为和不作为，并通过惩罚和强制执行手段矫正违法行为，促使企业履行其法定义务，以此建立稳定、和谐的行政秩序和经济秩序。而运用经济手段，则要求政府利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调整不同经济主体的利益关系，以达到引导和调节经济运行的目的。

（四）政府职能转变与办公技术

政府职能的转变不仅要求管理方式的改变，也要求办公技术手段的发展与完善。如前所述，现代政府职能发展的一个趋势是服务职能的强化，那么为这样一个变迁迅速、活动节奏较快、诸要素联系密切、成员关系丰富复杂的社会提供高质量和高效率的服务，离不开现代化的办公技术。由于政府的工作效率直接制约着社会组织的活动效率，所以，能否运用现代科学技术的发展成果实现政府行政的机械化、自动化、电子化便有了十分重要的意义。据报道，20世纪末，国外有的发达国家推出“电子政府计划”。英国政府提供材料称，“电子政府”将充分利用互联网等新型电子技术，为公众提供纳税、办理各种执照、咨询政策、获得各种信息等便利，“电子政府计划将使英国进入无纸政府”时代，使政府的办公效率大为提高，公众、企业界等工作效率也将因此提高。在我国，随着经济实力的增长和科学技术的发展，政府也已适时提出并逐步实施该计划，而一旦该计划得以实现，必将会对中国社会的迅速发展产生巨大的推动作用。

（五）政府职能转变与公务员素质

公务员的素质是其应具有的内在基质和条件，它与处于特定历史阶段上的政府的职能密切相关。一般说来，有什么样的政府职能，就需要具备相应素质的公务员。因此，公务员的素质是政府职能得以实现的关键。

公务员的素质不是一成不变的，它随着政府职能的变换而发展。在我国政府职能发展的新时期，公务员素质的变化主要体现在两个方面:①文化业务素质。新时期的中国政府面对的是一个业已建立并逐渐发展起来的市场经济体系。在这种形势下，如果公务员单凭在计划经济时期积累的文化业务素质，显然难以胜任行政管理工作。因为在新的经济体制下，出现了一系列的新问题。例如开发第三产业，发展和培育生产资料市场、金融市场和技术、劳务、信息市场以及房地产、期货市场，维护知识产权，加入关贸总协定，按照国际惯例发展对外贸易，建立现代企业制度，发展社会保障体系等。对以上相关知识，公务员应当系统掌握，只有这样，才能更好地适应政府职能转变的需要，充分发挥政府在经济管理领域中的作用。②能力素质。我国以往的行政人员微观管理能力强、宏观调控能力弱，消极控制能力强、主动服务能力弱，政策制定能力强、依法立法执法能力弱，运用行政手段得心应手，而不擅长运用法律的、经济的手段。如今，根据政府职能转变的要求，应当有意识通过各种培训途径弥补公务员的上述能力缺陷，为政府在职能转变过程中以及转变完成之后有效地进行行政管理奠定基础。

通过以上分析可以看到，政府职能的转变可以在行政管理的许多方面引起变化。随着时间的推移，这种影响将越来越明显。由于政府职能转变具有必然性，这就要求各级行政领导必须适时应变，谋求政府行政各要素的调整和变动，而这种调整无论是微调还是全局的变动，都必须以政府职能的要求作为依据，而不能与之相背离。

参考文献:

1.郭宝平、余兴安主编:《行政管理研究概览》，山西人民出版社，1992年。

2.[法]弗朗索瓦·佩鲁:《新发展观》，华夏出版社，1987年。

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5.李剑鸣等编:《美利坚合众国总统就职演说全集》，天津人民出版社，1996年。

6.李道揆:《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社，1990年。

7.[英]欧内斯特·巴克:《英国政治思想》，商务印书馆，1987年。

8.[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆，1981年。

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13.[以]S.N.艾森斯塔德:《现代化:抗拒与变迁》，中国人民大学出版社，1988年。

14.沈亚平:《行政学》，南开大学出版社，2010年。

15.辛向阳:《政府职能的国际比较》，《社会科学》，1994年第1期。

【注释】

(1)郭宝平、余兴安主编:《行政管理研究概览》，山西人民出版社，1992年，第65页。

(2)[法]弗朗索瓦·佩鲁:《新发展观》，华夏出版社，1987年，第144页。

(3)《斯大林选集》（下卷），人民出版社，1980年，第468页。

(4)参见张云伦编:《中国机构的沿革》，中国经济出版社，1988年，第24页。

(5)《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社，1995年，第219页。

(6)《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社，1995年，第219页。

(7)参见黄达强、刘怡昌主编:《行政管理学》，高等教育出版社，1992年，第54～61页。

(8)参见孙维本主编:《中华人民共和国行政管理大辞典》，人民日报出版社，1992年，第5页。

(9)参见辛向阳:《政府职能的国际比较》，《社会科学》，1994年第1期。

(10)参见王邦佐、桑玉成:《试论市场经济下的政府角色》，《解放日报》，1993年9月8日。

(11)[美]托马斯·戴伊:《谁掌管美国——里根时代》，世界知识出版社，1985年，第81页。

(12)参见李剑鸣等编:《美利坚合众国总统就职演说全集》，天津人民出版社，1996年，第22页。

(13)李道揆:《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社，1990年，第446～447页。

(14)辛向阳:《政府职能的国际比较》，《社会科学》，1994年第1期。

(15)[英]欧内斯特·巴克:《英国政治思想》，商务印书馆，1987年，第3页。

(16)同上，第134页。

(17)[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆，1981年，第25页。

(18)同上，第27页。

(19)[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆，1981年，第252～253页。

(20)参见姚子范:《当代西方学者评亚当·斯密和他的〈国富论〉》，《外国经济学说研究》，四川人民出版社，1984年，第46～47页。

(21)参见张友伦等主编:《美国历史上的社会运动和政府改革》，天津教育出版社，1992年，第183～184页。

(22)[英]凯恩斯:《就业、利息和货币通论》，商务印书馆，1963年，第321页。

(23)同上，第323页。

(24)[美]大卫·C.惠特尼:《美国总统列传》，天津人民出版社，1986年，第349页。

(25)参见赵玉林主编:《政治经济学问题探索》，广西人民出版社，1983年，第268～272页。

(26)《列宁选集》（第三卷），人民出版社，1995年，第545页。

(27)参见《十四大报告辅导读本》，人民出版社，1992年，第137～138页。

(28)沈亚平、王骚主编:《社会转型与行政发展》，南开大学出版社，2005年，第105页。

(29)沈亚平:《行政学》，南开大学出版社，2010年，第57～58页。

(30)《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社，1995年，第693页。

(31)[以]S.N.艾森斯塔德:《现代化:抗拒与变迁》，中国人民大学出版社，1988年，第23页。

(32)[美]西里尔·E.布莱克等著:《日本和俄国的现代化》，商务印书馆，1984年，第429页。

(33)《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年，第322页。

(34)[法]弗朗索瓦·佩鲁:《新发展观》，华夏出版社，1987年，第50页。

(35)参见《中国教育六大改革》，《人民政协报》，1994年4月25日。