政府职能确定的依据及影响政府职能的因素

二、政府职能确定的依据

确定政府职能对于政府来说无疑是重要的。在特定的社会环境中合理地确定政府的职能，既不致于造成社会失控，又可防止政府对社会的过分干预。但是，政府职能的确定较为复杂，它受多重因素的影响。一般说来，影响政府职能确定的因素来自以下三个方面:

（一）社会环境的需要

决定政府责任范围大小、作用程度强弱的基本因素是社会环境的需要。作为对社会事务进行管理并对社会提供服务的政府组织是一个开放系统，它与其行政环境之间相互联系、相互作用。在社会历史发展过程中，总是会出现一些新的情况和问题，要求政府予以解决，这些问题就可能纳入到政府职能的范围中。决定社会问题能否纳入政府职能范围取决于问题本身的性质。一般说来，当社会问题不能通过社会自身的力量加以很好的解决时，便使政府有了介入的依据。例如，在以手工生产为基础的自给自足的自然经济中，政府对劳动者的保障职能较弱，这种职能一般由以亲子关系为轴心的家庭承担。而在资本主义大生产条件下，家庭生产转变为社会化生产。一方面，社会化生产瓦解了旧的家庭关系，削弱了其原有的救助职能；另一方面，社会化生产提高了劳动的强度和质量，对劳动力的维护提出了更高的要求。由于资产者出于对剩余价值的追求，不可能自觉地为劳动者支付因暂时或永久丧失劳动能力和失去工作时的保障费用。因此，在18世纪80年代以前，工人生活十分困苦，阶级矛盾日益激烈。在工人阶级斗争的冲击下，德国俾斯麦政府于1883年至1889年先后颁布三部保险法，建立起世界上第一个社会保险制度，确定了政府的社会保险职能，并为其他国家的政府所效仿。

当然，在特定的历史时期，并非所有的新的社会问题都会成为政府管理的对象。由于政府自身能力的限制，只有那些涉及范围广、对社会公共秩序造成一定影响和威胁的社会问题才会被政府优先考虑。

（二）政府的能力

政府能力也是影响政府职能确定的重要依据。假如政府能力低下，也将限制政府活动的空间，使之难以担负起更多的职责，减弱其发挥作用的力度。因此，政府在考虑自己的职能时，不能不考虑自身能力这一因素。例如，在我国，政府在确定其社会保险管理与服务的职责时，一直合理地根据本身的能力状况，稳妥地、逐步地扩大社会保险的范围。

影响政府能力的因素来自政府组织外部和内部两个方面。从外部来看，有利于提高政府能力的因素主要包括:

第一，经济因素。政府职能的履行与行政经费密切相关，任何国家的政府都必须依赖经济发展所提供的经费支持。“政府所做的许多事情是不能用金钱来衡量的。尽管如此，政府的开支仍是衡量政府活动范围最好的尺子。”⁽¹¹⁾随着现代政府规模的日益庞大，所需经费急剧增长，社会所提供的经费的多寡，将决定着政府履行职能的广度和深度。

第二，科学技术因素。政府行政与科学技术密切相关，在科学技术相对落后的时代，提供给政府行政的手段比较简单，政府工作效率较为低下。在这种情况下，即使社会对政府职能的扩大有所需求，政府由于条件所限，也不能对之有效、充分地满足。而在科技高度发达的现代，社会为政府行政不断提供新的方法和技术，特别是电子革命的发展，促成了办公室管理自动化的兴起，极大地提高了“办公室生产力”。这就为政府扩展活动空间，更好地管理和服务于社会奠定了扎实的基础。

第三，教育因素。政府的行政管理是人类社会中最基本、最主要的管理形式之一。行政管理搞得好坏，将直接影响着整个社会的幸福和安宁。因此，为了保证政府工作的效能，需要一大批人才。而这些人才除了录用任职后由政府对之培训之外，主要靠社会力量进行培养和教育。可以这样认为，一个国家教育水平的高低，决定着人才的多少及其水平的高低，进而决定着政府素质的优劣，并最终决定着政府能力的高低，同时影响着政府职能范围的大小。如果教育比较发达，就能够造就出一批一批的人才到政府任职，使政府有能力将应该管辖的事务归入其职能范围之内，并卓有成效地对之实施管理。

从政府组织内部来看，影响政府能力的因素有:第一，机构设置因素。政府行政离不开机构设置，而机构设置是否合理，影响着政府自身的效能。如果政府受因人设事弊病的影响，势必导致机构臃肿、部门林立。因此，不仅会由于分工越来越细，管理权限越来越分散而致使各机构间相互牵制，抵消行政能力，而且也可能在那些可设可不设的机构和本来就不应设的机构制造出来的工作的影响下，消磨行政能力。政府规模庞大，机构繁多，似乎可以增加行政能量，然而，事实却往往与之相反。正因为如此，我国才在机构改革中为提高效能起见，以“精简”作为首要的指导原则。

第二，体制因素。体制即组织制度，政府体制中的一个重要方面即是有关行政权力的划分。在政府组织内部，上下级权力划分愈合理，就愈能调动二者的积极性，就愈有利于二者分别运用各自权限有效地管理和服务于社会。否则，权力过分集中于上级，把适当的集权变成极权，必然窒息下级的活力，严重削弱政府的能力，即使为下级规定了应尽的职责，却因为权力被上级抽空而使下级难以发挥作用。此外，除了权力分配这样的体制要素之外，沟通体制也对政府能力有着重要影响。沟通体制一般分为单通道和多通道两种。在单通道体制下，沟通途径单一，限制了沟通渠道的信息负荷能力。如果在当今信息量急剧增长的情况下继续沿用单通道体制，势必导致通道的拥挤和阻塞，从而政府收集、加工、处理信息的能力就会大受影响，政府职能的履行就会受到严重的制约。

第三，协调因素。协调的对立方是矛盾与冲突。在任何组织中，非建设性的矛盾和冲突会无谓地消耗组织资源，导致组织内部的混乱无序状态。这种内含于组织中的冲突既可能存在于上下级之间，又可能存在于权力和地位平等的部门之间，如果对之解决不及时或不得力，就会瓦解组织成员的斗志，影响整个组织的能力和效率。

第四，政局稳定因素。政局稳定与否也影响着政府能力的高低。在一些发展中国家，政局复杂，政权多变，这种状况导致了政府的软弱性，即使政府制定了社会发展的远景规划，或者试图根据其施政纲领扩大政府职能的范围，但由于其自身的不稳定、效率低下，以及官员腐败而使规划和设想无力执行。在此，政府的稳定是维系行政能力的重要保证。

总之，政府能力和政府职能的范围成正比关系。政府若要切实担负起它应当承担的所有责任，并有效履行这些职责，必须要自觉地克服影响政府能力的不利因素，培育有利因素。

（三）政府的自我认识

政府究竟应该管什么？管理的程度怎样？这一问题不仅取决于社会对政府的期待，也取决于政府对自身的权力及其运用的认识。在这方面，历史上的政治哲学起着重要的作用。有的政府上层官员本身就是政治思想家，他们往往将自己的思想贯穿于政府施政的路线、方针、政策中去，对政府职能的确定有着直接的联系。在其他情况下，政府领导人有关政府职能的认定，则受一些学者思想的影响。在美国建国之初，政府的职能比较简单，与之相应只设有国务、财政、陆军三个部对有关事务进行管理。这种情况当然与当时社会发展的状况有关，同时也与一些政治家的思想有关。美国《独立宣言》的起草人之一的托马斯·杰斐逊认为美国政府应该尽可能不干涉人民的生活。在他的1801年的总统就职演说中，指出“确实还需要一种东西，那就是一个明智而节俭的政府。这个政府可以阻止人们自相残杀，另一方面则任凭他们自由地处理劳动谋生和改善处境的活动，而且也不会从劳动者手中夺走他们挣来的面包。这乃是良好政府的要旨所在”⁽¹²⁾。在19世纪的大部分时期，美国政府的主要职能是提供服务，只是到了19世纪末期，才出现了政府对私营经济的管制。⁽¹³⁾

与这种有限的政府职能观相反，印度政府前领导人尼赫鲁则认为，更好的政府意味着更大的政府，即政府对企业有更多的管制。在这种信念的支配下，政府成为企业活动的管制者，后者受制于政府的约束。⁽¹⁴⁾于是，政府的经济管理职能必定膨胀、强化，而企业则在政府管制下为“国家利益”工作并从中受益。