中央政府和地方政府的职能界定

二、中央政府和地方政府的职能界定

（一）政府职能理论

政府职能是指政府在社会中所承担的职责和功能。按马克思主义政治经济学的观点，政府的职能可以分为政治统治职能和社会管理职能两类，政治统治职能是基本职能。在历史的发展进程中，一个显著的趋势是政治统治职能逐渐弱化，社会管理职能不断强化，政治统治职能日益融入社会管理职能之中。随着社会管理职能作用的提升，当今人们关注的是政府的社会管理职能方面。在市场经济的条件下，政府职能深层的理论问题就是政府与市场、政府与社会的关系问题，也就是关于政府在市场经济发展中发挥何种作用，应在多大程度上发挥作用的不同看法。

对政府职能的研究伴随市场经济在西方国家产生、发展、成熟，至今已有几百年的历史。正如欧文·E．休斯所言，在以往的两个世纪的不同时间里，政府的介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复振荡。在自由资本主义时期，占据支配地位的观点是：市场经济是自由的经济，且只有在自由的环境中才能获得发展，市场具有自我调节力量，在自由竞争中自动实现资源的最优配置，并达到充分就业。政府应采取放任的态度和行为，对市场的任何干预都被视为是不合理的。在主张政府放任自由的学者中，最具影响力的代表人物是亚当·斯密。根据他在《国富论》中的论述，政府的首要职责是防卫职责，以维护主权和领土完整；其次是通过制定和实施法律维护社会基本秩序；再次是承担某些市场角色，以促进市场的运行。如界定产权，保护产权，监督合同的执行以及提供私人难以有效供应的商品。虽然亚当·斯密认为应由政府生产诸如基础设施和教育等产品，但他的理论是为了反对重商主义的政府全面干预经济而出现的，它在本质上提倡的是经济的自由主义，它所期待的政府是尽可能远离经济生活，作用极其有限的小政府，即“管得最少的政府是最好的政府”。20世纪30年代以前，西方国家普遍接受了这一观点，政府尽可能不对私营企业进行干预，职能重心放在维持法律和秩序上。

随着经济的发展，过度放任自由的资本主义的副作用日趋严重。一方面出现了资本的集中和生产的垄断，难以靠市场机制实现资源的最优配置和充分就业；另一方面大量的社会问题如城市贫困、剥削童工等由于缺乏有效的解决机制而阻碍了经济的发展。市场万能的理论受到怀疑，国家干预主义的声音渐渐响亮。旧历史学派于19世纪40年代形成，到19世纪70年代演变为新历史学派，又称为“讲坛社会主义”。此后至第一次世界大战前在德国境内盛行。其代表人物有施穆勒、瓦格纳和布伦坦诺等。他们反对自由放任的资本主义举措，主张国家干预经济，认为国家的公共职能应不断扩大和增加，凡是个人努力所不能达到或顺利达到的目标，都应由国家实现。该理论的盛行为国家干预提供了社会基础，而当时的德国首相俾斯麦认识到扩大福利有利于选举，于是带有国家干预色彩的福利国家首先在德国出现。20世纪30年代席卷资本主义世界的经济危机彻底粉碎了市场万能的乌托邦。原来占据统治地位的新古典主义顿时衰落。凯恩斯的经济理论应运而生。1936年，凯恩斯发表了最有影响的《就业、利息和货币通论》。在书中，凯恩斯摒弃了“供给自行创造需求”的萨伊定律和传统的关于资本主义制度可以通过自身调节实现充分就业的教义，提出了有效需求理论，主张扩大政府对经济的干预，鼓吹膨胀性的财政政策。这一理论在西方经济学界引起了强烈震动，并推动主要的资本主义政府转向干预经济的轨道。如“罗斯福新政”通常被认为是美国放弃自由、放任政策的标志。此后历届美国总统几乎都是凯恩斯主义者。欧洲国家在这方面走得更远，第二次世界大战以后，在“新历史学派”和“费边社会主义”的基础上发展起来的民主社会主义开始兴盛。这一学说认为市场具有重要作用，但市场的副作用也很大，从而必须加以限制并进行再规范。在此干预成为政府的当然政策选择。在民主主义者看来，资本主义的特征是剥削和无政府状态，而理想的社会应该是经过改良实现的社会主义。政府应掌握生产资料和收入分配权，经济需由政府计划。欧洲的主要资本主义国家纷纷建立针对所有阶层的从摇篮到坟墓的福利制度。这使得政府管辖的领域不断扩展、公用事业部门迅速成长。

如果说新古典主义片面强调了市场的万能作用，认为政府越小越好；凯恩斯主义则片面强调了政府作用，认为政府是万能的而且是公共利益的代表，可以弥补市场失灵。虽然新自由主义的代表人物哈耶克及弗里德曼在多部作品中推崇自由市场经济，反对政府干预，尤其是在1944年，哈耶克的《通向奴役的道路》一书出版后即在英美两国引起了轰动，但并没能动摇欧美各国政府对凯恩斯主义的信奉。直到19世纪70年代以后，凯恩斯主义对西方国家面临的经济滞涨无能为力，人们自然对国家干预进行反思，再加上撒切尔和里根等政治人物的推动，新自由主义理论在西方国家越来越有市场。新自由主义的核心思想归结为：推崇以个人自由为基础的私人企业制度和自由市场制度；主张限制政府权力，政府权力的扩大会削弱个人的选择权并降低经济运行效率；否定高度集中的计划经济，计划经济是只能导致一条通向奴役的道路。虽然，与老自由主义相比，新自由主义并不赞成不受任何限制的自由放任。但在本质上仍是自由主义，强调政府的职能是创建条件使市场和价格发挥最大的功能。受新自由主义的影响，西方各国政府在改革上倾向于缩小职能范围，在许多公共产品的提供上掀起了私有化的浪潮。至今，新自由主义仍在发挥着影响，但各种理论在实践中的运用效果，以及20世纪80年代以来掀起的政府再造运动使人们在该问题上采取了更为理性的态度。人们认识到：无论政府还是市场都不是万能的，既存在政府失灵也存在市场失灵；在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础性手段，政府的职能角色是服务而非掌舵，政府应支持市场而不是抵制市场的作用；政府的职能范围应取决于市场和社会的需要。因此，实用的做法是寻求政府和市场的有效结合，或者称之为对第三条道路的选择。当然在如何使市场和政府有效结合似乎非常困难，因为不仅在理论上难以科学界定政府与市场的合理边界，在实际中政府官员也往往具有更倾向于市场或更倾向于干预的偏好。

（二）政府职能、中央政府职能、地方政府职能

政府职能的理论及实践的发展已表明，政府职能是一个历史的概念，对政府职能的定位总是随着经济、社会的发展，政治、经济体制的变革，人们认识的改变而发生变化。在当今市场经济的背景下，综合世界银行1997年的世界发展报告、安德森及贝利等多位学者的观点，一般认为适用于绝大多数国家的政府职能包括以下方面。

1．经济稳定职能

所谓经济稳定是指经济处于一种均衡状态，它包含多方面的含义，如充分就业、物价平稳、国际收支平衡、适度经济增长等。各种经济周期理论表明，经济活动并非总是平稳运行，而是在繁荣和萧条之间周期性地波动。无疑，经济稳定是各国经济发展的目标，而要实现这一目标又集中体现为追求社会总供给和社会总需求的大体平衡。我们也可以从相反的方向分析，当社会总供求失衡时，经济向两极运行，或者经济过热，或者经济衰退。经济过热，虽然在一定的时期有利于实现充分就业，但面临经济泡沫和通货膨胀的压力；经济衰退，物价甚至会下跌，但失业率的上升使得贫困人口增加，易引发社会危机。现实的经济生活中，无数微观经济主体的分散的经济活动极易造成社会总供求的失衡。市场这只看不见的手在微观经济领域通过自身的调节可以实现经济的均衡状态，但是难以解决宏观经济总量之间的平衡问题。面对这一领域的市场失灵，政府可以通过灵活的财政政策和货币政策对社会总需求和总供给进行有效调节。在需求决定供给的主流观点下，一个普遍存在的事实是：只靠私人的、自发的支出难以提供维持充分就业的总需求量，它需要由政府预算支持的、不断扩大的公共支出来弥补。

2．分配职能

分配通常指收入分配，收入包括流量的收入和存量的财产。在市场经济条件下，市场决定收入，各人因投入的生产要素不同，资源的稀缺程度不同，以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体获得的收入会有较大差距；而且差距会随着要素的再投入而不断扩大，导致贫者愈贫，富者愈富。这种市场的分配机制反映了市场经济是一种通过奖胜惩败来刺激人们发展生产力的制度，它创造了效率但由此造成了对社会公平的损害。就一个国家的发展而言，公平和效率都有价值，都有存在的充分理由，但他们又是一对矛盾体，使社会面临着如何对二者进行抉择。如果说罗尔斯的平等绝对优先论和弗里德曼的效率绝对优先论都不能满足现实的需求，那么奥肯主张的在“平等中注入一些合理，在效率中注入一些人道”则是一种较为理性而中和的政策选择。既然市场激发效率，如何在保留市场经济制度的前提下增进社会公平成为政府的职责。从经济学的角度分析，公平包括机会均等和结果均等两个层次，机会均等会促进效率，结果的绝对均等会损害效率。因此确切地说，政府调节收入分配的目的是：通过税收制度、社会保障制度、转移支付制度以及就业计划实现机会均等、合理缩小结果的不公平。

3．资源配置职能

我们通常说，要实现资源的有效配置，有效即有效率。经济学上，效率一般指以最小的成本生产出人们所需要的产品。无论在理论上或是在实践上，都证明了市场是个高效的资源配置者。市场自发实现对资源有效配置的基本原理是：在市场经济体系中，竞争性的市场机制把消费者的偏好传递给生产者。如果新产品的生产有利可图，它就吸引资源从收益低的部门流向收益高的部门。在追求利润最大化的驱动下，生产者获得了以最低成本生产产品的动力。如果是在完全竞争条件下，市场机制可以使经济处于供求相等的一般均衡状态，这使得每一种商品的消费的边际替代率等于生产的边际转换率，从而实现资源配置的帕累托最优。但完全竞争的市场只是理论上假设的一种理想状态，垄断的存在限制了竞争。经济的外部性意味着个人成本或收益与社会成本或收益并不一致，私人自主决策所决定的最优产量与社会需求出现差异。在公共物品上人们搭便车的消费心理以及边际成本为零的特征，使私人不愿提供这些产品。因此，垄断、外部经济和公共物品都会导致市场失灵，在这种情形下，就需要政府这只看得见的手来纠正和补充。

4．管制职能

管制源于英文的“Regulation”或“Regulation Constraint”原意指有规定的管理，或有法规条例的制约，现演变为政府通过制定一系列的法律、法规并以之为依据干预微观经济主体的活动，以维护市场机制的有效运行。由于对政府干预观念的差异，西方国家倾向于使用规制一词。长期的计划经济体制使我国更多地使用管制一词，并集中体现为行政审批制度。管制可以在市场失灵的众多领域发挥作用，涉及垄断、外部经济、环境保护、市政规划、产品安全及职业健康等。在管制的方式上，传统的方式是直接的行政干预，即通过行政命令的强制性来控制人们的行为。该种方式下常用的措施包括禁止、特许、价格控制、数量控制、费率、产品标准及技术标准等。一般情况下，政府的管制虽然有助于增进区域内的公共福利，但受管制的企业会遭受一定损失。因此在进行价格管制和数量管制时，政府往往会结合补贴或税收手段，甚至可以采用政府直接经营的方式。即使传统的管制方式也能较好地实现对人们行为的控制，但是他以强化政府的干预权力为基础，在官僚制之下，这常常意味着部门的扩张和工作效率的下降，而且寻租作为政府干预的副产品，政府官员的寻租动机也随着权力的强化而强化，最终导致管制无效或成本上升、效果下降。因此为了解决政府失灵，在西方国家出现了新的管制方式——市场激励，它在管制中注入了市场的因子，因而更具活力。市场激励的具体形式包括特许投标制度、可交易的排污许可制度等。

以上介绍的是政府的基本职能，它是由一个国家的全体政府（包括中央政府和地方政府）共同实现的。在职能的划分上，人们通常认为，经济稳定职能、收入分配职能和地方管制职能应由中央政府来行使，而资源配置职能应由地方政府来履行。第一，从经济稳定职能看，一方面，经济稳定事关国家范围内的整体利益，中央政府是处在国家的高度上，从而具有全局观念，而地方政府更关注的是地方的利益，本身并不具有保持宏观经济稳定的动力；另一方面，中央政府掌握着财政政策、货币政府、汇率政策等宏观调控的手段，而地方政府缺乏足够的政策。在分权的形式下，即使地方政府可以运用相关宏观调控政策，但运用的结果常常是利益漏出或者地方竞争加剧，最终损害了地方利益，这是地方政府所不愿意的。第二，从收入分配职能看，如果要素具有较高流动性，中央政府通过税收政策和补贴政策来调节收入分配，并不会引起不同收入人群的跨区域流动，因为它不涉及利益的得失问题，但是如果由地方政府来承担收入再分配职能，情况就改变了。由于调节收入分配实际是“劫富济贫”行为，提高税率，富人受损；增加补贴，贫者受益。这会增加高收入者外迁的动机，同时吸引更多的低收入者迁入。该情形会使地方政府面临这样一种困境：低收入者的迁入使补贴的需求总量增加，高收入者补贴的供给量下降，政府如果再提高税率，则会陷入恶性循环；如果降低补贴水平，收入调节效果将大打折扣。另外高收入者的外迁也会对地方经济的发展造成影响。因此，人们通常认为应由中央政府承担再分配职能。第三，人们普遍认为地方政府的主要职能是资源配置。因为资源配置通常是和微观经济相联系，地方政府是较中央政府更为接近市场的政府层级，地方政府可以对微观经济主体的垄断行为，和产生不良外部性的经济行为直接干预，并在信息的收集上更具优势。这一优势可以充分体现在公共物品的提供上，虽然公共物品具有非排他性，但主要消费者往往是一定区域的居民，且不同区域对同类公共物品的需求并不相同，地方政府可以更快、更真实地收集到人们对公共物品的需求偏好，对偏好的了解是资源有效配置的基础，并以此制定合理的费率。如果由中央政府来提供区域性的公共产品，至少要支付更多的成本。第四，从管制职能看，管制既可以作为一项政府职能，也可以看作是一种职能手段，是政府强烈干预市场主体行为的方式。如果由地方政府履行这一职能，极易催生腐败行为和地方保护主义并在有溢出效应的领域缺乏有效作为，如地方环境保护。在此职能上，地方政府的角色定位应是在中央政府的政策下作为代理机构进行活动。

总而言之，各国政府都面临如何合理划分中央政府与地方政府的职能问题，但要做确切的划分非常困难。中央政府和地方政府作为政府的组成部分都具有政府的基本职能，只是它们在中央政府和地方政府的职能结构中各自具有不同的地位。如在要素流动受到约束的情况下，地方政府也可以较好地履行分配职能。在公共产品提供上，当产品的受益范围是全国性的或具有溢出效应，则应该由中央政府提供。