地方政府的职能

一、地方政府的职能

到第九章为止所讨论的公共经济学都是以中央政府为中心而展开的。然而，实际上，每个国家都有若干层次的政府，除中央政府之外，通常都存在两级或多级地方政府。中国地域广阔，人口众多，又是多民族国家，地方政府的职能尤为重要。为此，在本章中重点讨论地方公共经济。

本章所讨论的主要内容是地方政府的职能是什么，支持地方政府活动的公共收支是如何运行的。

在第一章已经论述过，政府的基本经济职能是资源配置、收入分配和经济稳定三方面。公共经济学的创始人马斯格雷夫在《公共财政学的理论》一书中，从财政联邦制的角度对中央政府和地方政府的职能划分作了论述。他指出:“财政联邦制的核心在于如下命题:有关配置职能的政策应当允许在各州之间有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职能和稳定职能的目标实现，主要是中央政府的职责。”^[1]马斯格雷夫的这段话十分明确地为中央政府和地方政府之间的职能分配和划分作了规定。收入再分配和经济稳定职能主要由中央政府来承担，而资源配置则主要由地方政府来承担。众所周知，政府的资源配置功能主要是通过对公共产品的提供来实现。这一点将在下一节关于地方公共产品作用详细论述。本节着重论述为什么稳定职能和收入再分配职能应该由中央政府而不是由地方政府来承担。

(一)地方政府与稳定经济

宏观经济学的一般原理已经告诉我们，实现经济稳定的主要手段是货币政策和财政政策。货币政策是以货币铸造权与货币政策工具为载体的。毋庸置疑，这都必须控制在中央政府手中。

货币铸造权，也即货币的制造、发行和销毁权。货币铸造权是国家主权的象征，是中央政府专有权力。如果排除了内战等因素，除极其个别的例外之外(如中国的香港特别行政区)，没有一个国家的地方政府是能够制造、发行货币的。一旦地方政府拥有了货币权，就意味该地方政府不仅对本地区，同时也对其他所有地区的资源拥有无限追求的权力。地方政府将放弃诸如征税等其他一切努力，只是通过创造新的货币来不断扩大其对商品和劳务的购买，从而会使全国经济陷于无限制的通货膨胀之中。

对利率和汇率进行调节是货币政策的主要工具。中央银行制度不仅保证了必须由中央政府行使利率和汇率的升降权力，而且通过中央银行的派出机构来监督各地方政府严格遵守中央的决策，保证全国统一的利率和统一的汇率。当然，地方政府可以通过自身努力，促进就业，减少失业，增加供给，保证物价的稳定，使本地区内的失业率和通货膨胀率处于国内较低水平。这确实是稳定经济的重要方面。但是这又都是在全国统一的利率、汇率下进行的，只是对中央政府稳定经济职能的支持和补充。

从今后发展趋势而言，行使经济稳定职能的层次只会提高，而不会下降。全球化的进程已经孕育了超国家的经济稳定机制。人们从欧盟货币一体化的进程中看到，欧元的诞生和流通，对利率、汇率的控制和调节的部分权力将由欧洲各国中央银行集中到超国家的欧洲中央银行。欧洲一体化进程的前景是明朗的。它从另一个角度告诉人们，地方政府在经济稳定上的职能非常有限，地方政府既无能力也无手段承担这一职能。

财政政策的核心是通过扩大或减少政府开支和提高或降低税收来实现反经济周期的目的。资本主义经济的内在矛盾决定了经济危机周期性的出现。因此，政府将在经济高涨时期减少政府开支，增加税收，形成财政盈余，而在经济萧条时期扩大政府开支，减少税收以形成财政赤字，以此来熨平或缩小经济周期的峰顶和谷底，从而达到国民经济运行的相对稳定。实行财政政策是以民族国家的存在为前提的，即劳动力、商品和资本等要素是有国籍的，其流动是有国界限制的。在三者之内，商品和资本的流动相对自由，而劳动力的流动则较少自由，或者基本不自由。尽管全球化的进展使商品、资本和技术的跨国流动自由程度大大提高，但是劳动力的流动仍然有许多限制。即使是一体化程度最高的欧盟，只是成员国之内劳动力自由流动，而对非成员国的劳动力则严拒门外。简言之，财政政策只能在本国主权范围内有效。

财政政策是谋求经济稳定的另一重要手段。在市场经济条件下，一国国内各地之间却是高度统一和全面开放的，不存在任何贸易壁垒，商品、劳务、资本及其他要素在国内各地区高度自由流动。这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府反周期财政政策的效果。首先，在高度开放和自由流动的情况下，全国各地区经济周期是基本同步的。萧条时大家都萧条，高涨时大家都高涨，最多有些时间差，但基本上同步。因此也就失去了各地方政府使用财政政策率先走出萧条或克服过热的内在动机。其次，即使个别地区实行了财政政策也成效不大。因为商品、劳务、资本要素的高度开放和自由流动，某一地方政府为率先克服萧条而单独使用扩张性财政政策，若没有其他地方政府的配合则是一事无成。该地方政府通过扩大公共开支和减税形成的新增购买力马上为其他地区的商品和劳务所吸收，从而形成大量的“漏损”，大量的政府开支只为本地区创造少量的就业，形成少量新增国民收入。这种成本与收益之间的差距会使地方政府理智地放弃财政政策的努力。第三，资本市场的制约。以各发达国家地方政府财政收支状况而言，绝大部分的地方政府是力求收支平衡的。其原因是地方政府进入和利用资本市场相对较难。由于利率的统一，国内资本市场也是统一的。中央政府因扩大公共开支而形成的财政赤字可以轻而易举地通过发行国债来解决。国债大部分为本国居民所有，对政府来说是债务，对国民来说是资产。在国家层面上可以求得对立的统一。对地方政府而言，其发行的债券除非明令规定，则有相当部分是为本地区以外的人所有，这就形成地方政府的外债，无法形成像中央政府国债的对立统一格局。

由此可见，地方政府在经济稳定方面，无论从能力还是从手段上来讲，都难有作为。

(二)地方政府与收入再分配

同稳定职能一样，地方政府的收入再分配职能也极其有限。

收入再分配有两层含义:一是个人之间所得再分配，二是一国各地区之间的财富再分配。

先看个人之间的再分配。在考虑个人之间的再分配是由中央政府还是地方政府进行时，必须要对个人所得再分配的三个特点作分析。这三个特点是:个人所得再分配的外部性，个人所得再分配的规模性和个人所得再分配的流动性。

个人所得再分配的外部性，也就是对具体的个人或某一区域内的个人所得再分配引起的外部影响。从表面上看，人们只关心自己周围的人，也即邻居的贫困问题，而不关心较远地方人们的贫困问题。因此主张个人所得再分配应该由地方政府来进行。其实不然，因为帮助一个地区的穷人可能给其他地方关心穷人的人带来利益，会引发连锁反应。因此，人们不仅要关心周围的穷人，也要关心其他地区的穷人。收入再分配的公平只能是一种全国性目标，收入再分配应有一个全国统一的标准。

个人所得再分配的规模性是指收入再分配政策中的规模经济，也即是在所有资源均充分使用情况下的收入再分配政策才是最有效的。纯粹的地区性再分配政策只能是在本地区社会经济发展的局限之内的个人所得再分配，而无法将全国的国民收入及由此而形成的转移支付能力考虑进去，从而造成资源使用的不充分。因此，从规模经济角度而言，要使个人所得在再分配效率最大化，合适的个人所得再分配政策的承担者是中央政府而非地方政府。

个人所得再分配的流动性是指必须在人员高度自由流动的情况下来考虑所得的行政性调整。市场经济的必要条件是全国范围内的要素自由流动。如果由地方政府来实现收入再分配的公平目标，则会引起不同地区之间差异的增大，富人排斥穷人的现象公开化、表面化。这是一般政府所最不愿意看到的后果。且不说一个地区单独对高收入者征收高额累进税引起的社会经济后果，只需以教育为例即可说明问题。一般来说，公共教育服务有着较大的再分配意义。作为地方政府来说，它只能向本地区内所有儿童提供同一水平的教育服务，而不问其父母的财富多少。如果其费用是通过比例所得税来筹集的话，富人希望以较高的税收来获取子女较好的公共教育服务，穷人则希望以较低的税收来得到基本公共教育服务。如果费用以高额累进税来征收，对富人来说则是地方政府将其财富强迫性转移给穷人。对穷人来说，是政府强制富人与他们分享了用于教育的费用。其结果是两个:一是富人迁出，到其他社区去;另一个是富人通过投票来谋求提高税率来赶走穷人。如果因人少等因素达不到这个目标，富人将迁居到其他社区去，或放弃地方政府提供的公共教育服务，转向购买私人物品，把子女送入私立学校去。以此类推，不只是教育，环境、公共设施等无不如此。这就是富人区和贫民窟形成的经济原因。

因此，可以认为，流动性的存在打消了地方政府进行收入再分配意欲，限制了其进行收入再分配的能力。只有在国家层次上流动性才不会成为干扰再分配政策有效性的因素。

接下来再看一下地区财富的再分配。居民构成、自然资源禀赋、社会经济发展水平等各种因素的作用，使得各地区的财政供给和财政需求有很大差异。即使是提供同一水平的公共产品，其成本也不尽相同。例如，高寒地带和热带地区对消防的需求不一样，为此付出的成本也不一样。也就是说，不同地区之间，为提供同样的公共产品而征收的税赋也是不同的。因此造成两个条件完全相同的人在享受同样的公共产品时会因所在地区不同而承担不同的税赋。这就违反了公平的原则，不符合“同样情况同样对待”的原则。因此有必要在各地区之间进行收入再调整。无疑，这种实际的利益冲突不是可以通过各地区之间的协商来解决的。地区之间的收入再分配职能只能由中央政府来承担。

个人之间的收入再分配和区域之间的收入再分配是同时并存的，不可相互替代的。因为再穷的地区也有高收入者，向这一地区的转移支付只能是在保证公平原则下进行。穷人由此可部分受益，如教育改善、居住环境改善等，但不会从根本上改变穷人的低收入状态。同样道理，再富的地区也有穷人，区域之间的再分配几乎与富人区的穷人没有什么直接联系。