地方政府债务

中国的政府债务包括中央政府和地方政府两部分的债务。其中，中央政府债务主要由中央财政债务、中央国企债务、铁路总公司（原铁道部）债务、政策性银行债务、商业银行不良贷款等债务组成，地方政府债务则主要由各级地方政府和事业单位（包括省、市、县、乡镇等各级地方政府和事业单位）债务、地方国有企业（包括融资平台公司）债务、养老保险隐性债务等债务组成。债务形式主要包含了银行贷款、BT、债券融资、信托融资、向其他单位和个人借款等多种渠道资金来源。根据审计署在2013年年底公布的数据显示，截止到2013年6月底，中央政府债务为12.38万亿元，地方政府债务为17.89万亿元，两项之和为30.27万亿元，其中，地方政府债务占比为59.1%。

中国地方政府债务在改革开放之后的1979年已经开始出现，但改革初期地方政府债务规模并不大。然而，从1994年开始实施的财政分税制改革，财权层层上收，事权却又层层下放，这使得县乡等基层财政异常困难（杨之刚，2006）。尽管《预算法》规定地方财政不能出现赤字，必须保持预算平衡，但实际上大部分的基层政府，尤其是中西部的基层政府普遍通过借债过日（刘尚希和赵全厚，2002；杨志勇和杨之刚，2008）。另外，在1998年亚洲金融危机之后，当时中央政府实施扩张性的财政政策刺激经济，这种政府支出的增加避免了经济增长速度的明显下降，但也导致了政府债务的迅速增加（张春霖，2000）。根据审计署数据显示，1998年的地方政府债务，相对1997年增长幅度达到48.2%。

在此之后，地方政府债务又一次急剧增加出现在2009年全球金融危机之后。当时中央政府推出史无前例的“4万亿”的经济刺激计划，但大部分政府投资需要由地方政府承担，而且，地方政府也纷纷在中央政府投资目标上进行层层加码。由于地方政府自身财力有限，因此只有通过大规模的借债来实施政府投资项目。但中国人民银行制定的《贷款通则》对借款人做出了明确规定，使得地方政府不能直接向商业银行进行借款，并且除法律和国务院另行规定之外，地方政府也不能发行债券。这就让地方政府通过设立地方政府融资平台公司的变通形式来进行借债（凌华、唐弟良和顾军，2005）。^[5]地方融资平台公司的存在由来已久，实际上早在20世纪90年代就已经在东部沿海地区存在，但地方融资平台公司数量急剧增加主要在2009年金融危机之后。根据银监会所统计的地方融资平台公司名单，在2010年，全国地方政府融资平台公司的数量超过了1万家，也就是说，平均每个地级市融资平台公司的数量便达到了30家左右。

地方政府融资平台公司实际上从事的都是非经营性或准经营性项目，盈利能力普遍不足，并且地方融资平台公司的相关经营计划、人事安排以及发展规划等都受到地方政府的干预和控制，甚至地方融资平台公司的负责人就是由政府部门的各级领导兼任，或者从政府有关部门调任（凌华、唐弟良和顾军，2005；周沅帆，2010），这就使得地方融资平台公司的债务最后实际上都会演化成为地方政府债务。^[6]

由于数据限制，我们并不能得到地方政府债务的详细数据，也不能得到地方融资平台公司的贷款数据，公开的数据只有地方融资平台公司发行的城投债数据，其中包括了地方融资平台公司在银行间债券市场和交易所债券市场发行的企业债、中期融资券、短期票据、公司债、私募债等各种形式的债券。地方融资平台公司开始较大规模地发行城投债是在2006年之后，而城投债发行的爆发则是在2009年金融危机之后，城投债事实上也成为了中国的“市政债”（周沅帆，2010）。