地方政府的收入

五、地方政府的收入

地方政府为了提供公共产品必然要筹集资金，这就是地方政府的收入问题。按照公共产品谁受益谁负担的原则，征税是地方政府筹集公共产品成本的基本收入来源。但是因为种种原因，税收并不能完全与为提供公共产品而花费的支出相抵，地方政府还不得不通过借贷、收费和接受补助等方式来解决收入问题。

(一)地方税收的“四不原则”和六条标准

要强调的是，在税收问题上，相对中央政府而言，地方政府不是一个有效率的税收管理者。税收的原则是公平与效率。而且，税收的征管具有显著的规模经济，中央政府的集中征管比地方政府的分散征管更能降低成本。因此，对地方政府税收的讨论实际上是对分税制，即中央与地方税收划分的讨论。为了实现公平与效率原则和提高征税能力，在理论上应该弄清哪些税归中央政府，那些税归地方政府更为合适。

英国学者大卫·金(David King)是知名的地方财政专家，曾担任过英国政府地方税制改革的经济顾问。他还参加过经合组织(OECD)关于东欧国家地方财政的研究小组。大卫·金在《财政层次性:多级政府经济学》(Fiscal Tiers:The Economics of Multilevel Government，London，Allen＆Unwin 1984)等著作中提出地方政府收税的“四不原则”:

第一，地方政府不应征收高额累进税。他引用马斯格雷夫的理论指出，高额累进税制是具有再分配功能的税收制度。再分配恰恰不是地方政府的职能，而是中央政府的职能。如果地方政府硬性要征收高额累进税将会促使居民按自己的偏好选择居住点，从而形成了富人排斥穷人，各地区贫富差距急剧扩大。

第二，地方政府不应征税基流动性很大的税。如果一个地方为了提高公共产品提供水平而开征税率很高的公司税，这无疑会促使资本离开本地区。同样，某个地区把消费税定得很高，该地的政府将会发现许多人跑到其他地区购买商品和劳务。

第三，地方政府不应征收可将大部分归宿转嫁给非本地居民的税种。任何一家企业可以轻而易举地把所在地政府向它征收的税收的部分乃至大部分归宿通过产品的销售等手段转嫁给非本地的资本所有者、工人和顾客。这样，该地区较高的公共产品提供水平实际上是靠非本地居民的补贴而维持的，明显违反公平原则。

第四，地方政府不应征收不直接为本地居民所察觉的税。受益人负担是公共产品的基本属性。为了使公共产品的支出与成本达到均衡，一定要让受益者，也即本地区的居民来分担成本。这样才会使所有居民有了参与地方事务的内在动力^[5]。

大卫·金的“四不原则”是立足于地方政府而言的。如果换一个角度，从中央和地方之间税收划分来看，以下6条标准应该得到确定:

第一，具有再分配性质、以支付能力为基础的税种征收权归中央政府所有。有差别的地方累进税率会同时引起低收入家庭和高收入家庭在地区间的流动，形成居住地选择上的扭曲。富人区的形成和贫民窟的出现不仅妨碍了一个国家政治经济的和谐与统一，而且大大地制约了中央政府再分配职能的行使。在各种具有再分配性质的税收中，个人所得税最为突出，它是累进的，以支付能力为基础，应由中央政府在全国集中征收，实行统一的税率，从而使其成为调节收入分配缩小贫富差距的有力手段。

第二，流动性税基的税收应由中央政府征收。如果由地方政府征收此类税收，地区之间的税收差异会使流动税基从高税地区流向低税地区，而不是根据效率的要求，从边际产出低的地区流向边际产出高的地区，从而引起资源配置的扭曲。如同向企业征收重税引起企业逃离本地区一样，对企业税收的过度减免也同样是不可取的。为了吸引更多的企业和个人进入本地区，各地方政府将会纷纷降低税率来相互竞争。其结果有两个:一是各地税收竞争使大量应该有的收入流失;另一个是压低了所有地区的税收水平，最终造成地方政府收入水平下降，财政支出，即地方公共产品提供水平的下降。因此，从地区均衡发展和维持必要水平的地方公共产品供应这两个方面来看，必须将流动性税基的税收交给中央政府征收。

第三，税基分布不平衡的税应为中央税。有些税收，如资源税和法人税强烈地受到各个地区资源禀赋、社会经济发展水平的制约。一个国家尤其是幅员广阔的国家之内，各地区的自然资源不可能完全相同，企业也较多地集中于大城市周围。因此，这类税收由各地方政府来征收，势必造成各地财政收入的极大差异，苦乐不均。所以，必须由中央政府统一征收，以缩小地区差距，加强中央政府对各地区财政平衡能力。

第四，易发生周期性波动的税收也应由中央政府征收。这是与中央政府所具有的经济稳定职能联系在一起。经济周期波动是市场经济不可避免的，因此中央政府要尽可能地熨平周期、实现国民经济稳定发展。中央政府只能在经济上升时期通过税收来积累资金，从而有能力在经济萧条时通过扩大公共开支来刺激经济尽快回升。个人所得税、法人所得税都有明显的周期性，都是中央政府的征收对象。

第五，归宿易转嫁型税收也应由中央政府征收。税负归宿的转移有多种形式，通常有三种。压低利润，使损失由出资者承担;提高售价，让消费者负担;降低工资，由从事生产的工人负担。在市场经济体制下，国内市场相互高度开放，所有者、工人和消费者并不一定是同一各地区的人。公平原则和受益者负担原则不允许企业把某一地方政府对其征收的税负通过上述途径转嫁给别人。税收是地方政府用于向居民提供公共产品的成本。因此，易转嫁型税收只能由中央政府征收。

第六，在税收体系中占主要地位，收入比重较大的税种应归中央政府来征收。这不仅是中央政府为提供国防、外交等公共产品以及为履行再分配和经济稳定职能而开支浩大所决定的，同时也是为了有能力对地方政府进行补助所必需的。关于中央对地方的补助将在下文中详细说明。

大卫·金的四不原则和上述六条标准均是来源于马斯格雷夫所提出的中央与地方政府税收划分的原则标准，只不过角度不同，表述不同而已，其精神都是一致的。马斯格雷夫的原则标准是:(1)事关经济稳定的税种应由中央政府负责;(2)再分配潜力大的税种应由中央政府负责;(3)分布不均衡的税种应由中央政府负责;(4)对可动因素和货物应由中央政府负责;(5)对不可动或几乎不可动因素和货物应由地方政府负责。

按照上述原则和标准，中央政府应该征收下列税收:(1)个人所得税和法人税。这两个税收或是累进的，或是比例性的，都具有再分配性质，又都是具有周期性、不稳定性，而且税基分布不平衡;(2)增值税。增值税是对产品和劳务的增值额收取的，是典型的流动性税种，而且分布不平衡;(3)资源税。其分布不平衡性极为鲜明;(4)关税。关税是国家主权的象征之一，是中央政府专有的。

同样，根据上述原则和标准，地方政府征税原则应是地方公共产品受益者公平负担。也就是说在地方政府的职能范围之内应该依照本地居民从公园、下水道、消防和治安等地方公共产品中获得利益的大小来公平地征税。征收对象应是非再分配性的，非流动性的，不可转嫁性的，非周期性和税基分布均衡性的税种。具体来说，下列税种是地方政府的税收来源:(1)土地税、房产税、人头税全国各地分布相对均匀。既不可转嫁，也与经济周期无直接关联;(2)选择性货物及零售税。这属于终点型产品税，不易转嫁。

要指出的是，对于某些流动性税收，地方政府并非完全不可涉及。如增值税，任何产品和劳务的消费者，是不分本地区居民和外地居民的。但如它在某一地区生产，那么提供这一产品或劳务的厂商必然是享用了本地的公共产品和劳务，理应为当地政府提供收入。具再分配功能的税收也一样，所得者的所在地和居住地很可能是不一样的，所得者也应分别为居住地和所在地政府提供收入。因此，地方政府通常采取三种办法从流动性和再分配性税种中取得收入:一是税基只设一种，但收入在中央与地方之间按比例分享;二是税基分设中央税和地方税;三是地方税收采取中央税收附征或附加。

除此以外，还有一个需要注意的问题是，税收要考虑到征收管理的方便和效率，也即是税收的便利性。如房产税自古以来一直由地方政府来收是因为地方政府，尤其是市、镇基层政府了解税源，便于核实房价地价，纳税人一般具有定所，不易偷漏税。反之，由中央政府直接征收，其难度可想而知。同样，从整体效率出发，如果流动性的税收由地方政府出面征收，不难想象，一个国家之内将会出现关卡林立的经济割据的局面。

(二)地方政府的收费与举债

从上述对地方政府税收的分析可知，地方政府的收入是极为有限的。为了维持一定水平的公共产品提供水平，地方政府必须还要另辟财源。行政性收费和举借地方债便成了人们经常提出的办法。

行政性收费是对享受特定行政服务的人收取的费用。符合受益者负担的原则，收费对象是少数人，比较分散，而且易于操作。因此，行政性收费是各地方政府最为广泛采纳的非税收收入来源之一。

以行政性收费来扩大地方政府财源时必须注意以下两个问题:

第一，收费要合理。所谓合理与不合理，其标准是:会不会引起资源配置的扭曲。这需要在确定行政性收费时必须要根据每一种公共行政服务或同一种服务中的各部分来确定。比如，在公立学校对午餐收费是合理的，而对课程收费就不合理。再如对停车场管理，对市中心的停车场收费是合理的，而对乡村停车场和公益场所的停车场收费就不合理。

第二，收费要兼顾公平与效率。从公平角度来看，公路收费是针对使用公路最多的人，垃圾收费是针对排出垃圾最多的厂商。当然，行政性收费会对穷人不利。特别是在一些零成本服务领域里的行政性收费会给穷人以很不好的影响。穷人因此而无法去参观博物馆，使用公共图书馆。但是，这种消极影响可以通过地方政府对特定阶层(穷人)的特殊许可(如一定收入水平之下的人可免费参观博物馆和使用公共文化设施)和现金补贴来消除。从效率原则来说，行政性收费不能太多太滥。如前所述，地方公共产品都具有共用性，外部性和零边际成本的特性，如仅仅靠行政性收费来筹资支付成本，那将使地方公共产品变质为私人产品，并且出现严重的市场失灵。

举借地方债务是地方政府筹集资金的重要途径。除了德国以外，美国、日本、法国、英国等主要西方国家的地方政府的财源都不太丰厚，以致经常要举借债务度日。问题是要不要对因举债而筹来的资金的用途加以控制，这在理论上有两种看法。

古典派经济学家认为没有必要对资金用途进行控制。他们引用大卫·李嘉图的等价原理来证明。如果人们都是理性的，那么借债和税收的效果是同样的。假如某地方政府的新增年支出为1 000万美元，当时利率为10%。如果该地方政府通过增税取得1 000万美元收入，那么这行动的结果对本地居民来说，他们用于个人消费和私人储蓄的钱比原来的少了1 000万美元。如果政府采取发行无期限债务的办法来筹集同额经费，按利率计，每年要有100万美元的利息需要偿还。政府将不得不增加100万美元的税收来支付利息。居民在得知这个消息之后，便会理智地把原本用于私人消费和私人储蓄1 000万美元的资金存入一个“特别基金”，以使每年有100万美元的利息来向政府纳税。由此看来，无论增税，还是借债都会产生使居民将1 000万美元的资金退出个人消费和私人储蓄的效果。按此“等价原理”，税收和借债是殊途同归，因此也就没有必要对借来的1 000万美元资金的用途进行任何的管制。

反对派则认为，对地方政府的借贷活动必须严加控制，不得把借贷资金用于日常性开支。他们的理由是:地方政府通过借债筹资所产生的宏观经济影响比其通过税收筹资所产生的宏观经济影响要大得多。当地方政府通过借贷来增加支出时，将导致本地区总需求上升。然而，税收的增加几乎是导致了私人消费的等量下降，从而形成总需求水平的下降。因此，只要中央政府认真执行稳定经济的职能，它必然会关注地方政府的借贷活动。反对派还进一步指出:即使李嘉图的等价原理成立，居民们明智地等量资金存入“特别基金”账户，政府仍要对其借贷而来的资金的用途加以控制。那就是不能用于经常性开支。如果借贷资金用于日常性开支，那么就意味着地方政府本期的支出超过收入，形成支出水平的边际收益低于边际成本。由于居民是流动的，可以自由迁徙。一旦有地方政府将借贷资金来用于经常性支出，那么将使原有的和新来的居民享受所有的支出利益，而用不着付出过多的成本。也就是说，在本期之内，他们的真实成本远远低于真实收益。于是，原有的居民会投票赞成政府继续这样做下去。许多人将会迁入这个地区。问题是将来由谁来承担更多的税负以偿还过去的借款利息。但是，如果地方政府不是把借贷资金用于经常性支出而是用于社会资本，即社会基础设施整治的话，情形少许有些变化。社会基础设施的整治会使生活环境改善房地产升值从而吸引了一大批人宁愿承担高额税负也要在此安家落户。

从实践上看，李嘉图的等价原理并没有得到事实的证明，几乎所有国家都对地方政府的借贷有控制，并监督借贷资金的用途。几乎所有通过借债而筹来的资金都是用于特定的社会基础整治项目上。这将在下文中关于发达国家地方政府经济行为的论述中有所涉及。