行政职能与社会职能,公共行政的职能

（四）公共行政的职能

1.行政职能的含义

行政职能，亦称政府职能，是指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，更具体地说，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能三个部分，行政职能是国家职能的重要组成部分。

行政职能是完整统一的体系，各个政府机构所承担的职能都是政府总体职能的分解和细化，必须紧密配合，协调一致，而不能与国家和政府的整体利益相违背。

行政职能的特点主要有:执行性、多样性、动态性。

2.行政职能的发展

社会经济形态的发展变化很大程度上决定了行政职能的发展变化。行政职能的发展变化划分为以下四个阶段。

（1）自然经济状态下的行政职能。奴隶制国家和封建制国家就是建立在自然经济基础上的。在自然经济状态下，行政职能一方面表现为政治统治职能的极端强化；另一方面表现为社会管理职能的相对弱化。这是由与生产力水平低下和社会分工不发达相适应的自然经济基础所决定的。

（2）自由资本主义时期的行政职能。从18世纪到20世纪30年代，政府一直充当“守夜人”的角色。经济运行主要由市场这只“看不见的手”自动调节。行政职能主要发展为三项:御外、安内和建设公共设施。但是，与自然经济状态下有所不同，近代资本主义国家行政职能的弱化是政府与市场之间的权衡，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，相信市场可以自动调节经济的运转而有意不干预经济自由。而自然经济状态下社会管理职能的相对弱化是政府无力控制社会经济运转的表现，原因在于当时市场化程度很低、社会经济处于分散状态。

（3）现代资本主义国家的行政职能。20世纪以来，现代资本主义国家的行政职能主要有:提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。从总体趋势上看，现代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能不断加强，社会管理职能不断拓展，经济职能成为职能重点，宏观调控职能的强化与行政职能的社会化同步进行。

（4）传统社会主义国家计划体制下的行政职能。传统社会主义国家以生产资料公有制为主、实行计划经济体制的特征，决定了社会主义国家行政职能高度集中、计划管理的方式。政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政府的附属物而存在。这种方式在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基础，发挥过一定的积极作用。

（5）社会主义市场经济条件下的行政职能。政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。

3.政府的基本职能

依据政府管理的事务性质横向划分的行政职能称为政府的基本职能。这是最普遍的一种职能分类方法，体现了专业化分工的特点，但也容易造成行政机构之间职能交叉重叠的现象。政府基本职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

（1）政治职能:又称统治职能，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。我国政府主要有四大政治职能:军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能。

（2）经济职能:是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能，是社会主义市场经济体制发展的内在要求。

（3）文化职能:是指政府指导和管理文化事业的职能。我国政府的文化职能主要有四类:发展科学技术的职能、发展教育的职能、发展文化事业的职能、发展卫生体育的职能。

（4）社会职能:是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前政府的社会职能主要有四类:调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量和实行计划生育的职能。

4.政府的运行职能

按照政府运作的过程和履行职能的方式分的行政职能成为政府运行职能。前述政府的基本职能必须通过政府运作的各个管理环节才能实现。政府运行职能可以分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。

（1）计划职能:是指确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法的过程和要求。计划职能是行政管理过程的首要职能。计划职能的基本要素有目标、机构、人、财、物、步骤、时间等。计划职能主要包括四项内容:制定组织的整体目标，围绕目标制定可供选择的方案，对方案进行分析并最后选择可行的方案，确定具体实施步骤。

（2）组织职能:是指科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构和各类人员将既定计划方案付诸实施的过程和要求。组织职能主要包括四项内容:将计划整体目标分解并具体化为可操作执行的工作项目；将分解的各工作项目落实到具体部门或个人；配备必要的人力、财力、物力保障，提供必要的信息；明确职权划分和奖惩措施并授予下属执行任务的权力和责任。

（3）协调职能:是指加强组织与组织之间以及组织内部各个机构、环节和人员的沟通、联系与合作，采取各种影响和激励措施，从而有效完成组织目标的过程和要求。现代领导艺术在于使组织的目标与组织中个人的目标统一起来，使正式组织满足职工经济需求的功能与非正式组织满足职工的社会心理需求之间保持平衡，使组织目标的实现与个人需求的满足很好地结合起来。协调职能主要包括三项内容:协调组织之间、组织与人员之间、人员之间的关系，协调各项行政管理活动及其管理环节之间的关系，协调行政组织与其他社会组织以及社会成员之间的关系。

（4）控制职能:是指为保证计划目标的实现，通过信息反馈和绩效评估机制，检查、督促计划完成情况并纠正计划执行偏差的过程和要求。控制职能贯穿于行政管理过程中的每一个环节。控制职能一般可分为前馈控制、现场控制、反馈控制。前馈控制是指预计可能的输出结果来预先调整输入量，如提前招聘员工、适时增加原材料库存。现场控制主要为基层管理人员采用。反馈控制是根据输出结果来调整输入，是最常用的控制方式。控制职能主要包括五项内容:明确的控制标准、恰当的控制幅度、畅通的反馈渠道、有力的调节手段、有效的督促和检查。

5.政府的层级职能

按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置和划分的行政职能成为政府的层级职能。政府层级职能包括:

（1）中央政府专有职能:主要管理国家事务和全国性公共事务，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等也应由中央政府管理。如:国防事务、外交事务等。

（2）地方政府专有职能:主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等均应由地方管理。如:调控所辖行政区域经济社会发展、举办地方公益事业、征收地方赋税。

（3）中央政府与地方政府共享的职能:主要是指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。如:社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察。一般由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。

6.行政职能转变及其影响因素

行政职能转变是指政府职能重点的转移、政府履行职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。

影响与制约行政职能转变的要素包括:社会环境变迁是决定行政职能转变的外在动因；公共行政的科学化是行政职能转变的内在动力；技术手段的创新是行政职能转变的根本保障；传统行政文化是影响行政职能转变的制约因素。

7.行政职能转变的内容和方式

行政职能转变包括内容和方式两方面。

（1）行政职能的外部转移:政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，防止行政职能的“越位”，同时还应将属于自己的职能收归政府所有，避免行政职能的“缺位”。

（2）行政职能的内部转移:是指政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。

（3）行政管理方式的转变:是指政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等各个方面。

8.我国行政职能转变的必然性

我国行政职能转变的必然性体现在:行政职能转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求；行政职能转变是实行行政职能合理配置的根本途径；行政职能转变是机构改革的重要前提和基础。

9.我国行政职能转变的基本内容

（1）职能重心的转移:党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实现了行政职能重心的根本转变，开创了我国现代化建设的新局面。随着行政职能重心的转变，行政职能的实现方式也发生了转变。

（2）职能方式的转变:从运用行政手段为主转变为运用经济手段为主；从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；从重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机地结合起来，并强调计划和市场都是资源配置的手段，为政府职能方式的转变指明了方向。

（3）职能关系的转变:一是理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。二是理顺政企关系，基本原则是企业下放、政企分开，具体措施包括把所有权和经营权分开、把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开从而理顺产权关系、实行国有资产分级管理。三是理顺政府与市场的关系。社会主义市场经济的宏观调控以市场为基础，关键在于弥补市场调节的不足，纠正市场调节的缺陷。四是理顺政府与社会的关系。在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府，大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。五是理顺政府内部各职能部门的关系。要对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。

10.我国行政职能转变的关键

我国政府职能转变的关键是政企分开，这也是建立社会主义市场经济体制的内在要求。在社会主义市场经济条件下，政府职能转变的中心内容是政企分开，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

（1）政企分开的主要内容包括:实现政府与企业的社会职责的分开，实现企业所有权与经营权的分开，实现政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。

（2）政企分开的主要措施包括:加强和改善国有企业的监管方式；解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织；完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的融资投资体制。