年宏观经济政策效应分析及今后政策建议

一、2001年宏观经济政策效应分析

2001年，在全球经济一片不景气和呈现衰退之际，中国经济仍保持快速增长态势，一枝独秀，是与我国政府实行扩大内需的宏观调控政策分不开的，也是宏观经济政策综合作用的结果。今年出台的宏观调控政策，既有积极的财政政策和稳健的金融政策，也有投资政策、收入分配和价格政策以及出口政策。对这些政策的效应分析，我们认为，大部分是积极的正效应，对保持宏观经济的稳定增长起了重要作用，但有的作用力度还不够，有的也显现出消极的负作用。

（1）积极财政政策的力度不减，但结构性调整问题日益突出

2001年，我国继续实行积极的财政政策，年初计划发行国债1500亿元。国家财政加大了对西部大开发的资金投人力度，并实行更加优惠的财税政策。应该说，这对保持宏观经济继续向好的方向发展起到了十分重要的作用。但是，这一政策已经连续实施四年，短期政策被长期化，使其政策效应有所减弱。1998年下半年，发行建设国债1000亿元，拉动GDP增长1.5个百分点；1999年共发行建设国债1100亿元，且采取了增加技改贴息政策，拉动GDP增长2个百分点；到了2000年，建设国债发行额达到了1500亿元，但对GDP增长的拉动仅为1.7个百分点。与此同时，近年来财政税收大幅增长，大大高于GDP的增幅。今年上半年，财政收入增幅是GDP增长率的3倍。税收的超常增长在反经济不景气时期是不正常的。特别是，个体私营企业和广大农民收入的减少，直接导致其投资和消费需求的减少。这对保持经济的持续、稳定增长是十分不利的。

（2）货币政策稳健有余而发力不足，资本市场不断规范且作用突出

近年来，我国金融运行平稳，货币供应量稳定增长，在扩大内需中一直扮演着稳健政策的角色。今年以来，没有大的货币政策出台，只是修订了货币供应量统计口径，从2001年7月起，将证券公司客户保证金计入广义货币供应量（M2）。修订后的M2指标比修订前的货币供应量指标高1.5个百分点。为规范票据市场，人民银行调高了再贴现率，从原来的2.16%，提高到2.97%。外币存款利率跟随美国利率下调而下调，自去年12月以来已作了9次下降，现一年期美元存款利率仅为20%，已比人民币一年期存款利率2.25%低0.25个百分点。国内利率保持稳定。在信贷政策上加大对消费信贷的力度，使消费信贷扩张速度加快。在资本市场发展上采取了一系列重大的改革措施和政策，如开放B股市场，实行上市公司退市机制，实施新股发行核准制，出台国有股减持办法，加大对市场主体的惩处和推出开放式基金，等等。可以说，这些金融政策对保持经济的平稳增长继续发挥着重要作用，特别是对证券市场规范发展的政策力度很大，对未来经济的健康发展有着十分重要的意义。但是，由于受体制和结构因素的影响，货币政策的传导机制不健全，货币政策的作用不甚理想。总之，与资本市场的迅速发展相对应，我国的货币市场的发展落后了；与市场经济的快速发展相适应，我国的货币政策发力不足，金融体制改革明显滞后了。

（3）投资政策仍以政府推动为主，吸引外资步伐加快，但启动民间投资力度仍不够

今年以来，我国固定资产投资一直保持在10%以上的增幅，而且增速之势不减。这得益于国债投资政策的力度不减和利用外资的大好形势。今年是实施“十五”计划的第一年，各地都有加快经济发展的动力和上一批大项目的愿望。年初国家计委在人代会上就提出，要采取积极措施，促进全社会固定资产投资的较快增长。要抓好在建国债项目，加快农林、水利、交通通信、城市基础设施和环境保护、城乡电网建设与改造、国家储备粮库建设、支持企业技术改造和高技术产业化、加强科教基础设施建设等。今年是落实西部大开发政策进入实质性实施阶段，国家出台了一系列优惠政策，加大投资力度，在继续搞好去年开工的10大建设项目的同时，计划再开工12个重点工程项目，总投资达到3000亿元。应该说，这些国债项目的投资对拉动经济增长和保持全社会固定资产投资高速增幅起到至关重要的作用。此外，北京申奥成功，也提高了人们对未来经济和投资的信心。它带动北京等地的未来5年投资将达到2800亿元，拉动全国GDP每年增长0.3—0.4个百分点。但是，这又恰恰表明政府投资仍是推动投资增长的主导力量，投资增长对国债的依赖性很大，政府投资的诱导作用和带动效应还没有发挥出来。

在吸收外资方面，由于受国际经济不景气和美国、日本经济进入衰退的影响，国际资本转向保持“一枝独秀”的中国。特别是美国“9·11”事件之后，我国利用外资形势更为有利。与此同时，国家对《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业经营法》三部重要涉外法律进行了修改，取消了外商投资企业外汇平衡、优先使用国产配件以及其他一些方面的要求，有关外商投资的法律进一步规范化；公布了中西部地区吸引外商投资的10大优惠政策，并把“西气东输”等重要工程向外资全面开放；修订对外商投资产业指导目录，大幅放宽鼓励类项目，逐步扩大开放商业、外贸、金融、保险、证券、电信、旅游等领域。在中国人世谈判实质性工作结束和进入WTO已成定局之际，国务院召开了全国外资工作会议，要求各级政府要转变职能，改进利用外资工作方式。要提高引资的质量，要在改善投资“软环境”上下大功夫，包括整顿市场经济秩序、切实保护知识产权、维护经济法制等方面。这些有利形势和政策措施，使我国今年利用外资增长速度大大加快，其合同外商直接投资增长速度达到45%以上，实际外商直接投资增长速度达到20%以上。据美国全球商业政策委员会今年4月的调查，外商直接投资中国的信心指数为1.69，仅次于美国。如果说，这是4月份的调查，那么“9·11”事件之后，其信心指数将超过美国，而成为全球第一。外商投资的大幅增长，扩大了投资规模，提高了技术水平，是今年投资增幅明显高于去年的重要因素。据测算，外商直接投资率每增加1个百分点，我国GDP增长率平均增加0.3—0.4个百分点。但是，如果利用外资速度过快而不注意质量和结构调控，就会产生一定的负面效应，如对国内产业、企业和资金的排挤、证券市场的泡沫和金融风险等，必须引起高度重视，努力做好监测和预警工作。

值得注意的是，民间投资增长继续放慢，非国有投资启动不大。1998—2000年，国有投资年均增长10%，而集体和个体投资分别增长9.2%和9.5%，低于国有投资。今年上半年，集体投资只增长7%，大大落后于国有投资17%的增幅。这与我国投融资改革滞后有关，也与相关政策不到位和执行力度不够有关。目前影响民间投资因素有三：一是产业进入壁垒，审批制仍在起着重要作用，许多行业仍然存在着行政性垄断，对民间投资的产业开放不够；二是融资难，融资渠道受阻，信用担保体系不健全等；三是税费过高，投资收益过低，法律体系不健全，投资者权益保障不力。因此，要保持全社会投资的稳定增长，就必须在建立投资主体的内在的稳定增长机制上下功夫，必须大力解决启动民间投资难的体制和政策问题。

（4）收入分配和价格政策促进了消费的平稳增长，但增长态势短期不容乐观

今年以来，人们对收入分配差距的拉大反映十分强烈，专家认为，城镇广大低收入者和农民收入增长缓慢或负增长是消费需求上不去的重要原因。为此，国家把如何提高农民收入作为重要课题进行研究，加大了费改税和减负的力度，增加了扶贫和转移支付的财政支出。对机关事业单位等职工，继续实行提高基本工资的办法来增加收入。这次提高工资涉及到4500多万人，增资800亿元。对城镇最低收入者，全国除西藏外，已有30个省、自治区、直辖市根据本地经济发展水平建立了最低工资保障制度，由政府正式颁布并实施了本地区的最低工资标准。今年以来，天津、江苏、安徽、湖南、广西、海南、上海、深圳、山东九个地区已重新调整了最低工资标准。与此同时，对高收入者，采取多项措施强化个人所得税征收管理，包括列出高收入者的职业对象，重点加强征管。在价格政策上，也调整和取消了一些阻碍消费增长的政策。国家计委和财政部下发了《关于全面整顿住房建设收费、取消部分收费项目的通知》，明令取消不合理收费项目47项。国家税务总局还发出通知，将消化空置商品房免税政策延长2年。国家计委还出台了大幅减少价格审批项目的政策，放开大多数原由中央政府制定的商品和服务价格，由1992年的141种（类）减少为13种（类）。

这些政策的出台和实施，增加了中低收入者的收入，提高了他们的消费能力和有效需求水平，也缩小了收入分配差距和社会分配不公，从而保持了消费需求的平稳增长，对拉动GDP增长起到了积极作用。但是，作为最终需求和本应该成为GDP增长贡献率最大的消费需求，目前形势并不容乐观，快速增长的可能性不大。这是因为，农村贫困人口增加，城镇就业压力增大，下岗人员增加，导致其收入增长缓慢而无力提高消费；一些行业和部门垄断使某些产品或服务价格居高不下，名目繁多的税费及烦琐的手续使人望而却步，也严重限制了中低收入居民的消费，制约了消费需求的增长；社会保障制度的不健全，住房、医疗和教育制度的改革大大地增加了人们的支出预期，从而使中等收入以下者有钱也不敢消费。

（5）出口形势受美国及世界经济形势的影响而日显严峻，出口政策空间不大

受主要贸易伙伴国美国、日本经济的衰退和世界经济的急剧失速的影响，我国外贸进出口形势自去年高速增长急跌后一直在低位运行，今年2月份以来呈不断下降之势。一季度，我国对美国出口回落幅度非常之大，达到46个百分点；6月份我国出口下降0.6%，首次出现负增长。据北京天则经济研究所的实证研究表明，美国经济每滑落1个百分点，世界经济就跌落0.4个百分点；而世界经济每跌落1个百分点，中国出口就下降10个百分点。因此，世界经济急剧失速，我国出口的增长也迅速下降。美国“9·11”事件对其国民消费信心打击很大，从而使我国出口形势更为严峻。从出口政策来说，目前出口退税率已相当高，政策空间不大，只能在加快退税速度上有所作为。从出口市场来说，由于世界三大主要经济体（美、日、欧）需求同步下降，过去那种“东方不亮西方亮”的格局不复存在。这对我国出口的不利影响明显大于亚洲金融危机时局部市场需求下降的情形。从出口金融政策来说，出口信贷还可扩大，但无法普遍实行；出口补贴在人世之后将不能再用；用汇率贬值手段，在全球性需求下降的情况下，其政策效果极差，也不宜使用。但是，今年出台的扩大企业自营出口权，特别是放宽对民营企业的出口审批权，对未来出口增长将有较大的促进作用。

二、对2002年经济增长的预测和今后宏观调控政策的建议

2002年严峻的国际经济环境，特别是美国经济能否止衰企稳，将是对我国在加入WTO之后开放经济条件下能否保持快速、稳定、健康发展的一次重大考验。但是，只要我们继续落实已经出台的各项扩大内需政策，并在稳定这一政策的基础上，加快政策的实施到位和适当进行政策的结构调整，增强供给政策的力度，积极推动经济中自主性增长因素的扩大，那么2002年内需的强劲增长完全可以弥补外需减少的不利影响。中国正式加入WTO、北京将为举办2008年奥运会作前期准备、党的十六大将召开，这些重大事件都会对经济增长产生积极而有利的作用，世界将注目中国的发展。例如，据国家统计局的消息，“入世”将促进中国经济每年多增长0.7%到1%；举办奥运会能拉动全国GDP每年增长0.3—0.4个百分点。如果我们还能在体制创新、科技创新、经济结构战略性调整等方面取得实质性进展，特别是在一些深层次的体制改革方面能迈出一大步，跨上新的台阶，那么中国经济增长的空间仍然十分广阔。据此我们预测，2002年国民经济将保持在7%以上的增长率，工业生产增长9%以上，全社会固定资产投资增长10%以上，社会消费品零售总额增长9%左右，外贸出口增长5%左右，居民消费价格总水平增长在2%以下。

为实现上述经济增长目标，保持国民经济的快速、稳定增长，仍然需要宏观经济政策的“保驾护航”。对明年及今后宏观调控政策的建议，概括起来为“稳中求变”，即在稳定扩大内需这一大政策的基础上，要对相关政策适当作结构性调整，以适应新形势发展的需要和为今后长期经济增长奠定基础。

（1）在巩固需求政策的基础上，适时加强供给政策

近年来，为了克服市场经济条件下的有效需求不足和亚洲金融危机带来的负面影响，国家出台了一系列以积极财政政策为主的扩大需求政策，从而保证了国民经济的快速、稳定增长。应该说，这一反生产能力过剩和市场萧条的需求政策是一把有力的利器，对经济的复苏和平稳增长起到了无可替代的作用。正因为如此，才使当前我国经济在世界经济一片不景气中保持“一枝独秀”。但是，也要看到，这一经济增长的外生力量作用不宜太长，应该是短期政策，长期的经济增长则是内生力量作用的结果，即靠供给创新来产生新的市场需求，毕竟生产决定消费。因此，未来宏观调控政策应该在扩大需求政策力度不减（以保持当前的经济增长速度）的情况下，将着眼点更多地转到启动和加大供给政策的实施上。这也可以叫“两手抓”，而且“两手都要硬”。其实，自党的十五大以来，我国就已经开始启动供给政策了，如“抓大放小”。去年宏观经济出现重要转机是与此作用密不可分的。但是，与近两年大力度的需求政策“第一手”相比来说，供给政策“第二手”就显得不够“硬”。为此，今后的政策需要更多地培育微观基础，如通过减税、放松管制、加强竞争等来增强微观活力，特别是加入WTO之后，更要提高企业的竞争能力和创新能力。首先需要切实推进多种所有制经济共同发展，特别是深化投资体制和金融体制改革，改革审批制度，降低进入壁垒，打破垄断，让非国有经济有一个上台阶式的大发展。充分发挥中小企业和民营企业的天然活力和制度优势，带动国民经济跃入新的发展阶段。其次是继续深化国有企业改革，打破政企不分和行业垄断，真正建设现代企业制度，完善法人治理结构和独立董事制度，尽快解决好上市公司的“一股独大”、“掏空机制”以及内部人控制问题，从而提高国有企业的国际竞争力和经营绩效，以促进国民经济整体健康增长和平稳发展。

（2）对积极财政政策的使用方向要作结构性调整，加大货币政策的作用力度

积极财政政策已连续实施四年，其负面作用也在逐步显现。在今后以增发国债为中心的积极财政政策还不能“淡出”的情况下，为了提高其政策效应，要在使用方向进行结构性调整：一是对所有生产性的企业实行减税，改生产型增值税为消费型增值税，由此造成的税收减少由增发的国债弥补；二是加大对中小企业、民营企业的投资贴息和投资担保的力度，继续加强对国有企业的技改投资，增强对科技创新型企业的投资；三是大幅度提高对农村路、桥、水、电等基础设施建设的投资比重，改善贫困农村的生存条件；四是通过财政转移支付加强以工代赈和开发式扶贫的力度，以提高中西部贫困地区居民的收入和消费水平；五是增加国债资金用于社会保障制度的建立和医疗、教育等公益事业的投资，使之费用降低，以减少人们的消费支出预期。与此同时，在日常的经济运行中要加大货币政策的作用力度，实行较为积极的货币政策。首先要在疏通信贷渠道上下功夫，大力发展债券市场、贴现市场、票据市场和外汇市场等货币市场，加快利率市场化的步伐，完善货币政策传导机制；其次要积极推进金融体制改革，实行国有商业银行的股份化改造，大力发展面向中小企业的中小金融机构或民间金融机构；再次要进一步发展和完善消费信贷，简化信贷手续和过程，增加消费信贷的比重；最后要继续发挥资本市场的积极作用，不断规范资本市场的发展。

（3）对投资主体的作用进行调整，突出民间投资和外商投资的作用

近年来在拉动经济增长的投资中，起重要作用的是政府和国有企业两大投资主体，特别是政府投资主体。但是，这一投资主体的作用效应正在减弱。未来政府投资主体的作用应该逐步“淡化”，转而向启动民间投资上下更大功夫，使之发挥更大作用。在启动民间投资中，最大的问题是解决融资难。为此，要深化金融体制改革，尽快发展民间金融机构，成立中小金融机构和合作基金等；其次是要深化投资体制改革，打破垄断，降低门槛，改革审批制，让民间投资有更方便的进人通道；最后要改革税收体制，减轻税负，真正保护投资者的权益与收益。除此之外，在目前的国际经济环境下和加入WTO之后，外资更快地进入中国是大势所趋，我们必须做好利用外资这篇大文章，突出外商投资在我国未来经济发展中的积极作用。在进一步利用外资上，要更新观念和方式。要从区域开放观念上升到全球化意识；要从用优惠政策创造局部优势环境观念上升为用法治营造公平、公正、公开的综合经济发展的环境意识，提高“软环境”质量；要从商品经营观念上升为资产经营、资本运营意识；要从政策引导的主管观念上升到以投资者为中心的服务意识；要从“引进来”为主转变为“引进来”和“走出去”相结合。在继续有选择引导外商直接投资建设项目的同时，积极探索采用投资基金、风险投资、项目融资等方式吸收利用外资，允许鼓励国际资本收购兼并我国现有企业。在新形势下，要把利用外资同调整经济结构、促进产业优化升级、提高企业效益结合起来。在扩大利用外资规模的同时，着重提高利用外资的质量。

（4）促进消费增长的空间在于提高中低收入阶层的收入水平，长期政策的基点是铺就一张社会保障网

就目前的情况来看，大幅度启动消费增长似乎难度很大。其瓶颈是中低收入阶层收入增长缓慢，收人增长预期不足而支出预期较高，特别提高农民收入难度更大。因此，短期政策有两手：一是提高这些中低收入者的收入水平，包括对农民的以工代赈、开发式扶贫以及增加城镇下岗职工的再就业等；二是减少对企业和农民的税费负担，包括国家加大对农村基础设施建设的投资，以增加企业职工和农民的收入。此外，整顿消费秩序，减少不合理税费，也有利于挖掘中高收入者的进一步提高消费的潜力。同时，进一步加大消费信贷政策的实施力度，简化手续与过程，增加信贷比重。从长期政策来说，除加快经济发展，增加职工就业机会外，主要是尽快建立社会保障制度，铺成一张覆盖全社会的生活保障网，以解除居民的后顾之忧，让居民有钱敢于消费。

（5）调整出口产品结构，提高技术含量和出口效率

外需减少虽然是导致今年工业生产速度持续回落的间接原因，但据有关部门的分析，从数字来看，两者呈正相关关系。因此，保持一定的出口增长速度是十分重要的。它不仅表现为对GDP增长的直接贡献率，更重要的是在于对相关产业和工业生产的带动作用。这在沿海地区表现非常明显。由于目前的国际经济环境不同于亚洲金融危机之际，为减少国际贸易磨擦和国外的反倾销，防止国内企业低价竞争和自相残杀，在积极扩大出口的同时，要在调整出口产品结构、提高产品技术含量和竞争力上下功夫。在政策上应该放松管制，并深化外贸体制改革，让更多的民营企业参与外贸出口，加速外贸企业调整出口产品结构和提高竞争力的紧迫性；加大政策扶持的力度，让更多的企业“走出去”，直接在当地生产和销售；要把扩大出口与引进外资结合起来，提高外商独资和合资企业的出口比重。在进入WTO之后，明年还要按照WTO的规则趋利避害，迎接挑战，按照比较优势和后发优势的原则，积极调整结构，提高产品质量，扩大世界市场份额。

（此文发表于《宏观经济研究》杂志，2001年第12期）