人大信访工作现状分析及对策建议

人大信访工作现状分析及对策建议

贵阳市人大　吴晓芸

自1954年召开第一届全国人民代表大会第一次会议以后，全国人大常委会即在办公厅设置了人民接待室。在我国人民代表大会制度的建立和发展过程中，信访制度始终伴随着人民代表大会制度的成长而成长。1980年以来，地方各级人大设立常务委员会(以下简称人大常委会)也设立了信访部门，负责处理人民来信，自此，人大信访工作在实践中成了人大常委会的一项经常性的基础工作，人大信访成为联系群众、反映民意、解决人民内部矛盾、维护人民群众合法权益的重要渠道。

随着我国经济社会结构的快速转型和人民群众民主法治意识的不断提高，各级人大的信访数量都在逐年上升，人大信访职能日渐凸显。人大信访工作在政治调控、社会稳定和人大监督中的作用日渐突出，各级人大对信访工作愈加重视，理论上的探讨也逐渐增多。特别是在贯彻落实十七大精神，深入学习实践科学发展观活动的具体实践中，人民群众对人大监督工作提出了更高的要求。正确认识信访问题，以有效方式开展人大信访工作，化解社会矛盾，推定社会和谐、稳定是一项重要任务。

一、人大信访工作情况及存在问题

(一)法律依据

《宪法》规定:公民对于国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对其违法失职行为有申诉、控告和检举的权利。

《地方组织法》规定:县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会监督本级“一府两院”的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。

《监督法》规定:常委会听取和审议本级“一府两院”专项工作报告议题的确定，根据之一是人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题。

国务院《信访条例》规定:信访人对各级人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出。

(二)信访机构

近年来，在信访工作实践中，绝大部分地方党委、政府联合设置了信访机构。贵阳市2004年撤销了分设的市委信访办和政府信访办，整合信访资源，设立了党委政府联合信访局。随后，中央、省委成立了“处理信访突出问题及群体性事件联席会议”。按照省委的要求，贵阳市也成立了由市委召集，人大、政协、政府及有关职能部门、区、县(市)参加的“处理信访突出问题及群体性事件联席会议”。

从人大设立信访机构开始，基本上采取科层制的管理方式，即由全国人大、省人大向市级人大转办、交办，对影响大、群众反映强烈的信访事项则进行督办或采取个案监督的方式进行。2007年《监督法》出台后不再进行个案监督。

从2007年7月开始，全国人大不再向下级人大转办交办信访事项，纳入中央联席会议统一运行机制，并由中联办对重信重访进行专项治理。

2008年7月10日，贵州省委出台文件，省人大信访办与省信访局合并。

(三)存在问题

人大信访工作是党委群众工作的重要组成部分，在维护社会稳定，促进社会和谐方面有着不可替代的作用，但在具体工作中存在不少问题，使人大信访面临诸多困难，具体表现在以下几方面:

1.信访受理趋于两难。国务院《信访条例》规定，属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，由政府信访部门转送有权处理的行政机关;对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及两院提出;属于行政方面的问题，按规定应由政府信访部门受理。

但是，部分信访事项政府信访局受理后，交由有关部门办理，上访人仍然不服，转而来到人大要求监督，尤其是涉及较大群体利益的土地征拨、重点工程建设、移民等问题，信访人直接到人大，要求按照有关法律规定，由人大依法监督。面对群众的强烈诉求，我们采取两种方法:一是对群众反映行政方面的带有普遍性的热点难点问题进行综合分析，提出有针对性的意见建议并根据每年人大议题计划纳入人大立法或监督工作，将群众意愿上升到人大依法履职的层面，从源头上解决群众诉求;二是对于涉及两院的信访事项，通过交办、督办等方式，督促司法机关依照相关法律规定启动内部监督程序，并对信访人做好释疑解惑、案件答疑等工作。较为复杂疑难案件，且不是司法机关可独立解决的，通过信访约见会、信访协调会等方式，集合有关部门力量，遵循法律效果与社会效果相统一的原则，推动信访问题的解决。这些方法有效缓解了矛盾，促进了和谐，维护了稳定。然而，按照《信访条例》规定人大是不受理有关行政方面信访事项的，面对群众诉求，人大信访受理趋于两难。

2.涉诉信访的办理责重权轻。对涉及人大和两院的信访事项，按照国务院《信访条例》规定，均由人大受理并转办、交办和督办。当前，涉诉信访的形势严峻，大量不服判决的信访涌向人大，按照《监督法》的规定，人大对两院的信访事项，通过推动其内部监督程序的运转来完成，而不能干预司法独立办案。虽然我们通过信访约见会、协调会做了大量工作，也取得实效，但这仅仅是一种权宜之计，在实际工作中，由于一些案件涉及行政、司法等各方面错综复杂的关系，为解决大量疑难案件，更多时候由人大协调一府两院共同研究，督促处理。而人大信访部门作为常委会办事机构的内设机构，无论从法律地位还是机构设置上，都无法也不宜承载如此重任。

3.信访机构合并有利有弊。2008年下半年，贵州省人大信访部门与省信访局合并，成立三办(省委办公厅、省人大办公厅、省政府办公厅)信访局。

(1)人大、政府信访机构合并的优势

长期以来，党委、纪检监察、人大、政府、两院等均设有信访机构，信访资源的分散及信访机构的多头，使信访机构之间各自为政、相互推诿。改变信访机构庞大而分散的局面，理想的路径是把信访资源的整合与信访制度的创新同政府机构改革结合起来，打破“五龙治水”的格局，进而建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。从整合资源，提高工作效率而言，合并人大、政府信访机构具有制度创新意义，但应厘清其间诸多法律关系，真正建立权威的社会矛盾处理机制。

(2)人大、政府信访机构合并的弊端

人大信访已从过去单纯转办、交办信访件转变为收集社情民意信息，为人大及其常委会行使立法、监督、任免和决定权提供服务的重要功能上，这是维护群众的合法权益，缓解社会矛盾的现实需要，更是全面提升人大工作尤其是监督工作的水平的重要途径。取消人大信访机构，既出现了法律障碍，削减了人大监督的力度，也使公民有序政治参与的热情淡化。

一是与宪法精神不符。《宪法》规定:我国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人大及其常委会作为实现“人民当家作主”的国家权力机关与人民群众有着比一般国家机关更多、更深的内在的血肉联系。人大工作在任何时候、任何情况下都必须走群众路线、反映人民的意愿，代表人民群众的根本利益，信访部门承载民意收集的职能，取消人大信访，把向人大反映问题的群众拒之门外，有违宪法精神。

二是不利于监督法的贯彻实施，人大信访可以督促大量涉诉信访问题的解决。通过办理来信接待来访，了解社情民意，发现问题，为人大监督提供依据，为代表履职提供信息，通过人大监督，促使“一府两院”有关公职人员反思在履职、行政、执法中存在的问题，提高自觉接受人大的监督自觉性。取消人大信访，违反《监督法》“常委会听取和审议本级一府两院专项工作报告议题的确定，根据之一是人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题”的规定。

三是不利于公民有序政治参与。人大信访是地方国家权力机关保障人民行使民主权利，实现公民有序政治参与的一条重要渠道。人大信访受理的事项中，除了控告、申诉及求决类信访外，有相当部分公民通过来信、电子邮件等方式，向人大提出立法、监督意见和建议。贵阳市人大常委会2002年7月1日颁布的《贵阳市捐献遗体和角膜办法》就来源于一位死刑犯的来信，近几年的执法检查项目，60%以上是由市民提出来的。取消人大信访，将使培育起来的良好的公民有序政治参与氛围淡化。

二、对策建议

(一)过渡性措施

鉴于信访维稳工作的紧迫性，我们充分利用信访法律咨询、信访联合接待这个平台，立足于听民声、汇民意、解民忧，整合各方力量，通过不同的方式，调处了大量疑难信访事项，创造性地开展工作，为党委、政府分忧解难，为维护社会稳定尽责。我们主要通过以下方式开展工作。

1.代表接待并督促办理。每周三均安排一名市人大代表参与信访接待，通过建立代表与信访群众之间的联系，让代表知民情，晓民意，更好地为民代言，为民履职。如贵阳市慈庵巷37号住户林龙渊多次到市区有关部门反映2003年因口角被物业管理人员雷某打成重伤一案。2008年3月到市人大上访，市人大代表杨再英与法律咨询员、市检察院控申处副处长罗勇共同接待了她，随后，代表与法律咨询员走访了相关部门，召开协调会，并由人大代表提出监督办理意见，今年3月，该案办理结束，雷某被判处三年有期徒刑，附带给予上访人民事赔偿4万元。5年多的上访终于有了圆满的结果。

2.启动人大监督程序。对群众反映的带有普遍性的问题，由信访部门梳理后提交人大有关执法检查组进行监督。如2005年6月我市百花山登高小区居民群体上访反映饮用水问题。经过调查，情况属实。以常委会执法检查贵阳市城市供水条例为契机，将百花山片区供水问题，作为贯彻执行城市供水条例存在的问题写入了执法检查报告，市政府认真整改，三个月时间解决了困扰当地居民九年的饮水问题。

3.为常委会和代表履职提供服务。信访部门定期进行信访综合分析，并将信访综合分析提交常委会和代表。针对常委会会议议题，每两月提供综合分析给常委会组成人员或执法检查组(或人大代表)。如在对《土地承包法》《水土保持法》《道路交通安全法》等执法检查工作中，信访部门均提前提供了有关信访信息，增强了人大监督工作的针对性。代表根据信访综合分析，依法监督信访问题的解决。如2005年，群众反映贵阳市两城区部分中小学违规收取借读费、择校费等。经代表持证视察后，违规收取的1148余万元全部退回。又如群众举报的云岩区综合执法局修建违法建筑的问题，代表进行了专题视察，依法予以拆除。

4.法律咨询员解疑释惑。2003年开始，我们建立了信访法律咨询员制度，由近百名法律工作者担任义务法律宣传员，向信访群众提供法律服务。通过法律咨询员耐心的、面对面的沟通，将信访群众引导到法律框架内，使矛盾在理性的状态中得以化解。

5.发挥上下联动的优势。对于跨地区的疑难信访事项，采用邀请省、区、县(市)人大信访部门参加座谈会、案情讨论会、信访约见会、信访协调会，进行专题调研和集中办理。如对多次上访无果的毛家骥、袁荣等信访案进行市、区两级人大联合办理，理清了法律关系和办理思路，促进了信访问题的解决。又如:袁书芬要求执行生效判决信访案，由省人大牵头，三级人大与安顺市、县人大共同办理，经过多方努力，克服各种困难，终于将难以执行的案件执行完毕，使多次进京上访的袁书芬最终息诉罢访。

6.与专门委员会共同办理。如群众反映法院违规收取“其他诉讼费”问题，信访部门会同市人大内司委约见了市中院有关负责人，促成了市中院《贵阳市中级人民法院关于规范诉讼费收费的规定》的出台。违规收取其他诉讼费问题被明令禁止。又如针对执行难问题，与内司委共同约见相关法院和法官，结合重要信访事项的办理进行专题调研，并听取专项工作报告，对执行工作的共性问题提出了具体意见和建议。

(二)人大信访工作立法建议

目前，规范信访工作的唯一一部全国性法规是国务院《信访条例》。《信访条例》较好地规范了行政机关的信访办理。司法机关的信访办理，均按照相应的司法程序处理。人大信访工作承载了反映社情民意的重任，至今尚无一部全国性的法律规范此项工作。立法的缺失是造成此项工作在各地重视程度不一，工作方式各异的主要原因。有关学者也撰文指出应当尽快制定并出台《信访法》，将群众的信访和各级各部门的信访工作纳入法制的轨道，用法律来管理信访工作，只有这样才能建立有效的信访制度。有鉴于此，建议由全国人大制定一部法律来统一调整规范全社会的信访关系。

(三)人大信访部门权利重构

新形势下，人大信访工作部门已成为专门代表人大及其常委会联系群众，整合民意信息，协助权力机关履行职权的综合性部门。

实践中，从事人大工作的同志普遍认为应该尽快提升人大信访部门级别，赋予其履行职责相应的职权。同时，对人大信访部门的定位、名称各持己意。有的建议称“信访办”，有的建议改为“受理申诉意见办公室”，有的主张设立“申诉控告委员会”。上述三种称谓，均有其局限性。首先，“信访”从产生至今，由于历史的原因带有浓厚的行政色彩，不能体现人大工作的本质。其次，“办公室”的机构设置，虽然在级别上有所提升，但仍属于机关内设机构，其法律地位明显低于隶属于人民代表大会的各专门委员会，不利于充分履行职责。第三，“受理申诉意见”或“申诉控告”等称谓对此项工作的定位有以偏概全之嫌。人民群众到人大走访或向人大来信、来电，并不仅限于控告和申诉，还有大量的建言献策，是保持社情民意畅通的一条重要渠道。因而不能简单地将其定位为“受理申诉意见”或“申诉控告”。

人大信访工作机构的设置，应按人大工作的特点和人民代表大会制度的逻辑要求来设计。由于人民代表大会一年举行一次会议，且会期短，在闭会期间，为了更好地履行职权，根据工作需要设立常设性的工作机构——人大专门委员会。其职责是协助人民代表大会及其常委会行使职权，负责研究、审议和拟定有关议案，对属于人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究、提出建议等。如为保持与人大代表的联系，做好代表工作，人大设立了代表联络工作委员会。同理，为保持与人民群众的血肉联系，依法行使职权，正确及时地处理人民群众的批评、意见和建议，建议设立“公民联络委员会”，取代原来的信访部门。这样的机构设置，不仅遵循了法治的原则，夯实了民主的基础，体现了人民民主的本质，而且从根本上解决了信访工作有责无权的难题。

(四)人大信访工作应处理好几个关系

虽然人大信访机构、工作情况受到有关专家学者和人大工作者的普遍关注，各种理论研究、制度设想、课题调研都在进行，但目前尚无有效的措施从根本上解决本课题中所关注和研究的问题，鉴于眼下信访维稳工作任务日益繁重，人大信访工作必须排难而上，并应处理好以下几个方面的关系，发挥人大信访在维护社会稳定中的重要作用。

一是正确处理人大与党委之间的关系。坚持党的领导，牢固树立宪政观念，严格按照“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行模式，使党委、人大、政府和“两院”各自依照党章、宪法赋予的职责，各负其责、照章行事、依法行权，协调一致。

二是正确处理人大与政府信访工作的关系。虽然人大信访工作与政府信访工作的出发点和目的都是妥善处理社会矛盾和纠纷，为群众排忧解难，维护社会稳定。但是，人大信访工作和政府信访工作办理方式却不同，政府信访工作主要由政府及各部门按分工直接进行处理，而人大信访工作则不直接处理问题，要按照严格的交办、转办和督办程序由一府两院限期办理，复杂的信访事项可依照人大监督程序开展监督。

三是正确处理人大与司法机关的关系。我国的宪法确立了权力机关与司法机关的监督与被监督的关系，司法机关在依法独立行使司法权的同时，必须自觉接受国家权力机关的监督。加强对司法工作的监督是地方人大的职责，不进行监督或者放弃监督就是失职。司法机关、司法工作接受人大监督是其法定义务，必须自觉地接受这种监督，而不能拒绝和回避，这是我国司法制度与西方司法制度的重大区别，也是建设社会主义法治国家的必然要求。在日常处理的大量信访案件中，反映司法不公的案件占总信访案件的30%以上，一份不公平的判决，一张无法兑现的法律“白条”，对当事人而言是无法估量的打击。因此，人大信访部门将重要信访事项提供给常委会及专门委员会进行监督，也是人大及其常委会对司法机关实施法律监督和工作监督的重要手段和有效形式，在实践中，要处理好监督与被监督、监督与支持的关系。

四是处理好人大与人大代表之间的关系。贵阳市人大信访工作在依靠人大代表这一独特资源优势，开展人大信访工作方面，推出了人大代表参与接待人民群众来访、邀请人大代表持证视察等有益的尝试。依靠人大代表做好人大信访工作，必须加强为代表服务的意识，为代表接待人民群众提供法律服务和信息服务，并可尝试为代表聘任履职助理，使人大代表行使权力更有针对性，更具权威性。