面临的挑战及对策建议

一、实施全面两孩政策后的人口发展预测

重庆行政学院课题组通过利用重庆市卫计委人口信息数据库2015年人口数量、结构等相关数据，使用离散人口发展模型进行预测，预测结果表明：我市实施全面两孩政策后人口发展呈现三个特点：一是人口总量将保持“抛物线”增长；二是劳动年龄人口将面临“断崖式”减少；三是老龄化在“全面两孩”政策实施后将有所缓解，仍保持“阶梯式”增长态势。具体数据及特点如下：

1.人口总量保持“抛物线”增长

根据预测结果显示：实施全面两孩政策后，我市人口总量在2016—2050年将呈现出“抛物线”型增长。“十三五”期间，我市常住人口总量将以0.29% ～ 0.33%的平均增速增加，总量增加到3087.92万～3103.63万人。尽管人口增速不断放缓，但人口惯性增长态势一直持续到2027年，即常住人口将达到3165万人的峰值。实施全面两孩政策后，根据数据预测显示我市常住人口和户籍总人口的峰值分别将比单独两孩政策多72万人和89万人。

2.劳动年龄人口面临“断崖式”减少

根据预测结果显示：实施全面两孩政策后，随着20世纪60年代出生人口逐渐进入退休年龄，我市劳动年龄人口在“十三五”期间缓慢减少。到2020年，常住人口中劳动年龄人口减少29.08万人；户籍人口中劳动年龄人口减少49.15万人。但是，从2024年开始，我市劳动年龄人口将面临“断崖式”减少。常住人口中劳动年龄人口减少至1594万人，年均减少约23万人；户籍人口中劳动年龄人口减少至1767万人，年均减少约37万人。

3.人口老龄化率出现“阶梯式”增长

根据预测结果显示：实施全面两孩政策后，“十三五”期间，我市人口老龄化率（即65岁以上人口占总人口比重）将持续攀升。到2020年，常住人口老龄化率达17.65% ～17.74%，户籍人口老龄化率达16.23% ～ 16.31%。到2050年，常住人口老龄化率将达27.53%～28.59%，户籍人口老龄化率达25.09% ～ 26.08%，届时将超过2014年日本政府官方公布的人口老龄化程度。

二、实施全面两孩政策后面临的挑战

课题组结合我市医疗、教育及养老等相关数据分析后发现，我市实施全面两孩政策后不会导致“生育堆积”和“婴儿潮”，我市医疗卫生等公共服务受到全面冲击是“小概率事件”。但“三大”结构性矛盾非常突出：即医疗卫生资源的“配置结构性矛盾”、教育资源的“时序结构性矛盾”和养老资源的“供需结构性矛盾”。

1.医疗卫生资源配置结构性失衡

一是我市助产士严重不足。根据WHO在2015年《世界助产报告》中建议，每1000名产妇需要4 ～ 6名全职助产士。按照我市每年新生儿37.87万～ 41.99万人计算，在婴儿出生高峰时期需要助产士为2272 ～ 2519人。但目前我市助产士仅500余人，产科更多是以产科医生为主，造成医生资源的不足和浪费。助产士未来的需求存在很大的缺口，急需增加。

二是重症中心等医疗机构压力增大。根据单独两孩实施情况显示：在我市35周岁以上育龄妇女中，有13.17%育龄妇女提出申请并获得审批。根据市卫计委人口信息数据库显示，我市实施全面两孩政策的目标人群中，40—49岁占比约51%。受往年剖宫产率偏高的影响，预计政策实施后全市高危产妇比例将达35%以上，这些对重症中心等医疗机构提出更高的要求。

三是助产机构负载分配失衡。目前，我市产妇“扎推”三级助产机构现象突出，导致部分机构长期超负荷运转。在调研中发现，以主城区为例，三级助产机构566张产科床位，接产37246人，即主城区内18.51%的床位接产主城区43.8%的产妇，且床位使用率达到100%。如实施全面两孩政策后，这些助产机构的压力会越来越严峻。

2.教育资源时序结构失衡

一是实施全面两孩政策后幼儿园适龄儿童呈现V形发展趋势。根据预测数据显示：我市幼儿园适龄儿童从2015年的161.75万人一直下降到2017年的153.54万人，之后开始反弹，到2020年达到163.73万～173.17万人。因此，幼儿园入学人口“井喷”的态势一直持续到2027年，达169.39万～184.79万人后，才逐渐减少。

二是我市小学生适龄人口呈现V形发展趋势。根据预测数据显示：我市小学生适龄人口2015年为251.53万人，到2020年为226.82万人，减少24.71万人。此后直线增长到2030年的261.52万人。

三是我市中学生适龄人口呈现M形发展趋势。根据数据预测显示：我市中学生适龄人口从2015年的98.36万人一直增加到2023年的114.85万人，之后直线减少到2030年的89.09万人，入学人口锐减可能导致教育资源冗余。实施全面两孩政策后我市出生人口在2034年进入中学入学年龄后将产生新的第二个高峰，2034年达到112.87万人，在短期内对中学产生较大的入学压力。

3.养老资源供需结构失衡

一是机构养老供需矛盾突出。我市现有城乡养老服务机构1490个，床位11.30万张，空置率约为29.06%。以此数据为基点测算，“十三五”期末，需要床位12.44～12.87张，要增加1.14万～1.57万张。到老龄人口高峰的2041年，以常住人口计，社会养老机构需要提供的床位数为18.97万张，以户籍人口计需23.06万张，需要增加7.67万～11.76 万张床位。

二是社区养老供需矛盾明显。仅以社区养老中心（站）为例，目前我市已建成的社区养老中心（站）600个，覆盖率为23.86%。按每个社区养老中心（站）面积150m2计算，我市社区养老站9万m2空间，人均占地面积仅0.014m2，与社区养老机构人均0.1 ～ 0.25m2的标准相差较大。

三、政策建议

1.实施助产士培养工程，引导孕妇分级就诊

一是加大助产士的培养力度。实施全面两孩政策后，我市产科床位总量足以应对，但关键是助产士的缺乏。为此，在财政投入上，优先保障助产士培训经费；在培训班次上，优先满足助产士的培训需求。通过科学设计培训方案，采取有针对性的培训方式，形成我市助产士的人才资源储备。

二是通过引导分级就诊，避免“扎推”造成助产机构拥塞。通过加强对我市“一、二级”助产机构的管理、指导、宣传“生孩子不必非到大医院”的观念，充分发挥“一、二级”助产机构功能，分流产妇。

三是加强危重孕产妇管理。完善全市危重孕产妇管理体系，继续畅通危重孕产妇转诊绿色通道，以划片区的方式加强危重孕产妇转诊救治管理。发挥危重症中心功能，提高对高龄孕妇、高危人群的关注，完善危重产妇和新生儿的转诊、会诊网络和机制，确保母婴安全。

2.大力发展学前教育，动态配置基础教育资源

一是适当加大学前教育投入，多渠道增加学前教育资源供给。对于农村，适当加大学前教育的经费投入，在农村交通便利、人口密集地区建立公办幼儿园，保证基本的学前教育资源供给；对于城镇，通过直接和间接“购买服务”提供多样化的学前教育产品。可采取直接购买普惠制幼儿园服务的方式，扩大普惠制幼儿园的覆盖面，通过发放教育券等方式，间接购买幼儿园服务，以实现幼儿教育供给的灵活性和多样化。

二是把握中小学生的时空变化规律，动态配置基础教育资源。一方面，探索建立我市中学教师与小学教师的“双向流动”机制，熨平教育资源需求时序波动。我市小学生数量与中学生数量的发展趋势在时序上恰好形成了“错位互补”的格局，因此通过小学教师与中学教师的轮岗流动，能够有效应对基础教育资源的需求波动。另一方面，借助GIS（地理信息系统）技术构建我市人口空间分布数据库，并利用空间分析技术作好入学需求预测，制订我市五大功能区域内的从区（县）到街（镇）远近结合的教育资源优化方案，从而保证教育资源的时空分布均衡。

3.完善社会养老体系，多渠道增加养老服务产品供给

一是建议大力发展为老年人服务的社会组织，组织社会工作者等专业力量面向社区为老年人提供日间照料等生活起居服务。

二是建议政府出台税收优惠政策，鼓励社会资本参与养老服务，并加大对慈善事业的支持，打造企业参与银发养老产业的合作平台，激活市场各种要素参与到养老体系构建中。

三是建议充分考虑地区经济发展水平差异和家庭偏好的差异，适当增加缴费档次和待遇水平，实现养老保障需求与供给的精准匹配。

4.完善服务管理机制，提高计划生育服务管理水平

一是建立出生人口监测与预警机制。一方面，建议我市尽快建立起区（县）、街道（镇）、社区（村）三级监测网络，实现人口生育信息的及时跟踪和动态分析；另一方面，建议尽快实现卫生计生、民政、社保、公安和教育等部门的信息共享，为合理配置教育、医疗、养老等公共资源提供充分的信息保障。

二是充分预估风险，强化防范工作。做好信访维稳工作。针对计划生育特殊家庭、政策外生育人员等群体，预防群体性事件。同时做好舆论监控和引导，防止舆论恶意炒作，加大正面报道，宣传普及优生优育、妇幼健康知识。

三是储备一揽子生育鼓励政策，应对政策实施效果不如预期的情况。应进一步评估实施全面两孩政策后的实施效果，若政策实施的最大效应期过后总和生育率仍明显低于1.8甚至继续下滑，应尽快从提高生育补贴、增加幼托服务、延长生育假期等方面设计系列刺激生育政策。

执笔人：吴　波　重庆行政学院经济社会发展研究所助理研究员

课题组成员：周学馨　孙　婷　高英杰