人大干部法治素养的现状分析和提升对策

赵曙光

为了深入了解人大干部法治素养的现状,研究提升对策,我用近两个月的时间,从法律基本素质、法律学习与培训、对法治的认知、对法治建设的评价等方面,组织了一次大范围的问卷调查,共收回问卷1080份(部分问卷填写不完整,导致部分题目答案总数小于总问卷数)。同时还与一些人大干部、社科专家进行了座谈交流和探讨。此次调查的数据可能有不科学的地方,但在一定程度上反映了人大干部的法治素养状况,为研究制定提升法治素养的措施,提供了一些基本依据。

一、法治素养的基本状况

(一)对法治的认知度普遍较高,少部分人有失偏颇

1.多数人对“国家一切权力属于人民”的宪法原则比较清楚。对国家机关的权力是谁授予的这个问题,调查显示∶有70%的人认为是人民授予的,但有20%的人认为是人大,有8%的人认为是执政党,还有极个别人认为是上级机关。从本质上讲,国家权力源于公民权利,各级领导干部代表人民管理国家事务的权力也是由人民赋予的。对于公民权利与国家权力的关系67%的人认识正确,认为公民权利产生国家权力。82%的人对党的领导和司法独立的关系认识正确,认为党的领导是依法独立行使审判权和检察权的根本保证。

2.普遍信仰法律,但少数人不信仰法律或法律信仰不坚定。“法律必须被信仰,否则它形同虚设。”信仰是法治的精神要件,法律是信仰的理性形式。对于“法的生命在于被人们信赖和信仰”的观点,80%的人持肯定态度,15%的人持否定态度,其他人则认为不清楚。可见,多数干部是信仰法律的,极少数人法律信仰不坚定,也是基于现实中有法不依、执法不严、权大于法等现象存在,导致法律原本应该神圣、公正的形象受到极大的损害,法律权威被践踏,法律人信仰缺失。

3.普遍树立了“法律至上”的理念,但有些人仍有“权大于法”的观念。法律至上是指在所有社会规范中,法律具有最高的权威和效力,政府、组织及个人的行为要符合法律要求。法律至上是法治的核心理念。对于权与法的关系,67%的人认为“法律至上”,但还有一部分人认为权大于法或法的权威不能大于人的权威,导致在行为中出现“唯书、唯上、唯权”“官本位、权为重”等现象。树立法律至上理念是我们建设社会主义法治国家应有的内涵或精神,而权大于法的观念与此是相背离的。从接受问卷调查的党员干部来看,49%的人认为应树立法律至上观念,37%的人认为党性应与法律意识并重,10%的认为党性应高于法律意识。这说明,目前对于党性观念与法律意识的关系认识不明确。

4.多数人对全面依法治国的理解是正确的,但还存在不少的偏差。通过对问卷统计显示∶61%的人认为我国当前的法治化程度与所期望一致;对我国正在进行建设法治化国家的前景看法,84%的人有较为正确的认识,普遍认为虽然能够实现,但是非常艰难,过程漫长,要突破的障碍很多,这些障碍依次是∶32%的人认为执法者有法不依,导致“人治”大于“法治”;29%的人认为某些特殊利益群体难以受到法律监督及制裁,行政干涉司法现象仍然屡禁不止;25%的人认为民众缺乏对法治的信仰,遇事不愿诉诸法律;15%的人认为法律不健全、不协调、不配套,很多案例无法可依。从调研问卷上分析,还有一个重要问题值得思考∶就是目前人大干部普遍对红头文件与法律的效力问题缺乏正确的认识。仅有44%的人认为法律效力大于红头文件,14%的人认为法律效力小于红头文件,20%的人认为二者效力问题不定,18%的人说不清楚。

5.普遍认识到法律的广泛作用,但对法律的具体应用的认识上有差别。法律的作用分为规范作用和社会作用。法律的规范作用包括指引、评价、预测、教育、强制等。法律的社会作用包括保障、引导和推进社会主义市场经济、民主政治、精神文明、对外开放、维护国际和平和发展。对于法律的作用,80%的人认为作用重要而深远,15%的人认为有一定作用,4%的人认为作用不大,“不管用”,极个别人说不大清楚。但在现实中公务人员对法的具体应用却差强人意。例如∶按照公务员法第五十四条规定“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。”但实际公务执行中,公务员认为上级的决定有错误,提出意见后,上级仍不改变的,仅有1%的人作出了正确选择。

(二)法治素质相对较高,但知识结构、履职能力参差不齐

1.人大干部法律专才少。调查发现,是全日制本科以上学历法律专业毕业的,仅仅占13%。法律知识来源单一,靠自学获取法律知识的达59%,其次分别为单位组织学习占28%;参加干部法律培训占28%;普法教育占18%;媒体(广播、电视、报纸杂志、网络)占17%;党校、行政学院学习占12%;求学期间专业学习占8%。显示其他渠道的缺失。调查显示,对法律而言被调查者最希望得到的,从高到低排列依次是∶丰富的法律知识(38%)、正确的法律意识(26%)、坚定的法律信仰(22%)、依法办事的能力(20%)。

2、法律功底不深。86%的人认为法律与当前从事的工作关系密切;74%人感到自己法律知识素养有欠缺;66%的人对与自己工作有关的法律知识只是了解。例如,很多人对于新近修改制定的法律了解不多,以新修改的立法法为例,50%的人只是知道作了修订,18%的人知道修订的主要内容,仅有21%的人系统进行了学习。对于调查中所列举的9部法律,了解程度从高到低依次为∶地方组织法(66%)、监督法(66%)、选举法(65%)、宪法(64%)、代表法(62%)、行政许可法(49%)、环境保护法(47%)、预算法(46%)、立法法(42%)。67%的人认为自己目前已有的法律知识基本可以适应工作需要,54%的人认为目前工作中最缺乏法律方面的知识。认为人大干部最需要学习掌握的法律知识从高到低依次为∶宪法(69%)、组织法(57%)、国家公务员法(40%)、立法法(33%)、行政许可法(29%)经济法(22%)、行政处罚法(20%)、行政诉讼法(20%)、刑法(17%)、合同法(7%)。这说明人大干部渴望对法律知识系统、全面、深入的学习和掌握。作为人大工作者,掌握法律体系,精通部门法是必须具备的基本功。

(三)对提高法律素质的需求度普遍较高

1.普遍认识到法律知识的重要性,但知识储备与依法治国,充分发挥人民代表大会制度的正能量还不适应或者不完全适应。调查显示,对法律知识是否适应实际工作需要,有65%的人认为基本适应,18%的人认为适应,15%的人认为不适应,还有少数人不清楚。由此可知,人大干部普遍认识到法律知识对自身工作的重要性,求知欲比较强烈,需求度比较高,但从被调查者对法律知识的不同需求来看,反映出他们对法律知识的掌握程度的不同及相关知识准备不足。

2.普遍认识到法律教育和培训的重要性,但对形式、内容、方法的认识和看法不同。形式方面,人大干部进行法律教育最有效的形式从高到低依次是,51%的人认为举办经常性的法律讲座,16%的人认为是集中培训,12%的人认为是旁听法庭审理,8%的人认为是自学;内容等其他相关方面,87%的人认为针对人大干部开展的普法教育太少,71%的人认为在党校、行政学院中法律方面的内容安排的量太少,有61%的人近一年内参加过法律知识培训。此外,一些法律培训和教育没能落到实处。比如,对于每年的普法教育,57%的人表示认可,42%的人认为效果一般,基本都是搞形式。对于领导干部任前法律知识考试,23%的人认为是走形式,意义不大。可见,目前的法律教育和培训在针对性、实效性,教育和培训的内容、形式、机制等方面亟待改进。

二、提升法治素养的几点举措

人大处于民主法治第一线,人大工作者是“一线”实践的重要力量,担负着组织、推动、落实法治建设任务的重要职责。人大干部法治素养的高低优劣很大程度上影响着人大工作质量和法治建设水平。因此,着力提高人大干部的法治思维层次,提高运用法治方式的能力是当务之急。实践证明,思维的形成与环境、教育密切相关。环境熏陶之后,教育重塑是确立理念、改变思维的有效手段。法律素养能否养成决定着法治理念能否形成,法治理念决定着思维方式,思维方式影响着治理方式的选择。实现这一点需要长期坚持并付出艰辛的努力。

1.牢固树立法治理念。法治理念决定思维方式,思维方式决定治理方式。所谓“法治思维”是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑,对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维的内涵可概括为底线思维、规则思维、权利思维、契约思维四个维度,具有合法性、民主性、程序性、限权性、透明性五个特征。要通过认识、实践、再认识、再实践的活动,使法治理念真正内化于其心、外化于其行,考虑问题时自觉用法治思维,遇到问题、处理问题首先选用法治的方式。要树立宪法至上、法律至上的理念,尊重法律、敬畏法律,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,自觉的尊法、学法、守法、用法、尚法。

2.夯实法律知识功底。所谓“知法才能懂法,懂法才能用法”。法律知识是培养法治理念不可或缺的基础和前提,一个法律知识储备不足的领导干部不可能形成正确的法治思维。通过学习培训充实干部的法律知识是提高法治素养的基础环节。应从三个方面着手∶一是创新学习方式。所谓创新,既包括全新的创举也包括对原有基础的改进和完善。创新法律新形象方式应与总结以往普法教育的经验教训结合起来。自1986年“一五”普法以来,已经进行了29年的普法教育,投入了大量的人、财、物,尽管取得了明显成绩,但与期望仍有很大差距,一个主要的原因是普法教育在教育方法上表现为呆板、粗糙、照本宣科地讲解抽象的法律条文,枯燥无味,除宣传式的方法外,最多的就是报告会与考试,即使脱产学习也只是以灌输式的授课为主。为此,我们应以授课式培训为主,鼓励开展研讨式、现场式的以问题为导向的多种形式的学习方式,充分调动作为实际工作者的参与热情,此外,支持案例式学习方式,用案例说明某个理论、某个法条,直接为解决某个真实问题提供帮助。二是丰富学习内容。以往的学习注重法条的培训,而忽略了法理的传输。法律不仅是一架精密的机器,而且是一个活的有机体。法条与法条之间的关系是有机的联系而不是简单的并列,每一个法条背后都有深刻的法理,法治意识与法治思维的培养正来源于对法理的深入理解。因此,学法律必须懂法理。通过系统的学习法理知识,改变法律知识碎片化、零散化的现象,防止由此带来在制定法律法规过程中的顾此失彼、在执行法律法规中断章误解、曲解的现象产生。三是细化学习方法。在学习内容上做到单位有规划、个人有计划,在时间安排上做到集中学习与见缝插针自学相结合,努力保证法律学习得以落实。四是建立长效机制。要完善人大干部的学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课,推动干部法律学习的制度化、常态化。五是改进教育培训形式。把教育培训的重点放在国民教育、职业教育、政治参与、权利维护的过程和场景中,使其符合人民群众争取和维护合法权益的强烈愿望,进而培养人民群众的义务意识,以人民群众的法治意识倒逼领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。此外,要着手建立领导干部法律教育考试机制,实行教育、考试、考核结果运用三分离制度,组织人事部门管控考核结果,将其纳入领导干部年度考核和提拔使用管理。

3.增加法律人在干部队伍中的比例。所谓法律人就是指法律职业从业者,主要包括立法者、法官、律师、检察官以及公证员等。历史证明,法治的发育、发展依赖法律人影响和带动全社会共同推进。一方面,我们要积极推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。今年9月份,中央办公厅、国务院办公厅印发文件,将现行的国家司法考试制度转化为国家法律职业资格准入制度,不仅要求法官、检察官、律师等司法领域从业人员通过国家司法考试,而且也鼓励立法人员、行政执法人员积极参加该考试。人大机关可采取措施,鼓励干部参加司法考试,逐步提高人大干部法治专业化、职业化比例。另一方面,可以通过公开选拔、遴选、干部交流等方式,畅通立法、执法、司法部门干部相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道,提高人大干部法治素养和专业化水平。

4.高效推进科学立法。法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立、改、废、释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。如此,使广大人民包括领导干部遵守的法律是最好的法律,从而促进领导干部法治思维的形成与运用能力的提升。同时,要提高法治研究水平和成果质量。目前我国已经基本形成了中国特色社会主义法律体系,但并没有形成与中国国情、中国特色有效结合的经典力作。因此,法律人须静下心用足够时间克服法律研究的形式主义,把法治的基本精神、原则和我国的国情、近代以来的经验教训结合起来,推出能供我们领导干部在遭遇法治困惑时吸取力量的法治经典力作。

5.完善考核监督制度。考核评价,用人导向,监督管理对促进广大干部特别是领导干部学法、知法、用法、守法、护法,具有重要的作用。一是在领导干部考核中设立“法治”指标。首先要把参加法治教育情况作为年度考核的重要内容。《党章》规定学习法律知识是党员的义务,接受党的教育培训是党员的权利,不论从实现权利的角度还是从履行义务的角度,考核领导干部参加法治教育的情况都必须进行且应当常年坚持。其次应积极推行领导干部任前法律考试制度,将法治素养作为重要的任职资格条件。最后要把法治建设成效评估纳入政绩考核评价的大系统中,并适当增加权重系数。由此,要将法治教育、法治素养、法治成效三把尺子,作为衡量评价领导干部的法治思维和依法办事能力的标尺。二是把法治标准纳入领导干部的任免之中。衡量领导干部任免的法治标准应包含遵守法律和依法履职状况两个方面的内容。要把遵纪守法作为衡量干部德才的标准,把依法履职状况作为衡量干部政绩的指标,提拔重用法治思维能力强的领导干部,“对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位”。三是用监督的手段促进领导干部提高法治思维与依法办事能力。充分发挥组织监督、社会监督、舆论监督的作用,促使领导干部学法、用法,努力形成法治思维能力与依法办事的习惯。一方面要严格责任追究,对有法不依、执法不严、违法不究的人和事,发现一起处理一起,绝不姑息迁就,切实维护法律的权威性和严肃性。另一方面要大力表彰和宣扬依法办事的先进典型,通过榜样的力量教育引导广大群众自觉学法、知法、守法,用法律武器解决问题,在全社会营造依法办事的良好氛围。

(作者为河北省人大常委会秘书长)