对镇人大主席团工作现状分析及对策研究

王永生　张　翔

乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国民主政治制度的基础。乡镇人民代表大会主席团作为乡镇人大会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构，其职能作用发挥如何、工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强基层政权建设将产生十分重要影响。去年以来，丹阳市认真落实中央18号、省委26号、镇江市委30号文件的最新要求，把加强镇人大工作作为重要任务，出台《关于加强镇（街道）人大工作规范化建设的意见》，全面推行“三有六规范”，“三有”，即有机构、有场所、有经费；“六规范”，要求镇人大从选举工作、人代会召开、主席团工作、代表履职活动、制度建设、自身建设六个方面进行规范。其中，对镇人大主席团工作提出了8个方面的工作要求。规范化建设推进一年多以来，镇人大各项工作水平稳步提升，取得明显成效。去年7月，省人大党组书记、常务副主任蒋定之在我市考察人大工作时，对我市镇人大工作规范化建设给予了充分肯定，认为我市镇人大“六个规范”的做法“可复制、可借鉴”，值得推广。今年2月，省人大常委会副主任赵鹏在我市调研时，认为我市对镇人大主席团工作八个方面的要求，“务实、创新、成效好”，形成了鲜明特色。

为深入了解文件实施一年以来，我市镇人大主席团的工作现状，存在问题，以及进一步深化工作，发挥主席团作用，我们对全市镇人大主席团工作进行了调研。

一、镇人大主席团工作现状

目前，我市下辖10个镇和2个街道。10个镇均配备专职的人大主席，平均年龄54岁，其中大学以上学历5人，大专学历4人。各镇人大均配备兼职的人大副主席，配备专职的人大秘书，全部为大学及以上学历。各镇人大主席团成员均在10—15人之间，主要由镇党委书记、副书记，人大主席、副主席，工青妇等群众团体负责人，以及有关代表小组组长组成。镇人大主席团的工作主要有两方面，一是组织召开镇人代会，二是组织好闭会期间镇人大工作，主要有8个方面：

1.制定工作计划。人大工作计划是全年工作的基础。各镇人大年度工作计划均由主席团讨论制定，经镇党委同意后报市人大，下发至各代表小组和相关部门。比如，导墅、皇塘、访仙等镇还在年度工作计划的基础上，按季度将镇人大工作、主席团工作、代表活动安排制成表格下发，全年工作一目了然。此外，珥陵镇人大在制定年度计划的基础上，还实施“月度工作循环表”工作法，加强每月工作的计划和进度管理，有序推进各项工作。

2.开好主席团会议。各镇主席团会议一般一个季度举行一次，由镇人大主席主持，代表小组组长列席会议，讨论决定镇人大工作。吕城、延陵等镇人大还建立了《镇人大主席团议事规则》制度，对主席团召开时间、职权范围、表决方式等方面作出规定，规范主席团会议。

3.组织代表听取审议政府专项工作报告。镇人大主席团紧贴经济社会发展和深化改革需要，组织代表听取政府专项工作报告，提出建议和意见，转交有关部门办理，并跟踪督办。比如，访仙、丹北等镇人大结合精准扶贫工作，通过听取报告、视察调研等方式，提出合理化建议，推动农民加快脱贫，成效明显。司徒镇人大组织代表参加镇政府重大决策听证，有效推动了人大代表参政议政。

4.推进预决算审查监督。各镇人大主席团主动作为，对预算编制、执行、调整、决算和绩效管理的全过程监督。各镇人大主席团提前介入，做好预算初审工作；通过听取政府专项工作报告、调研民生实事建设等方式，加强预算执行的约束力，提升了监督实效。吕城、延陵、访仙等镇都出台了《财政预算监督办法》，明确镇人大主席团在闭会期间受人代会委托，审查监督本级财政预算。

5.组织视察调研。镇人大主席团结合政府工作重点和难点，以及群众关注的民生项目、镇村建设、环境保护等热点问题，每年选择有代表性的事项，组织代表开展视察、调研，提出高质量的建议、意见。比如，导墅镇人大组织代表视察畜禽养殖污染防治及综合利用工作，界牌镇人大组织代表视察重点工程建设情况，皇塘镇人大组织代表视察电子商务发展情况，都有效促进了政府中心工作落实，推动了人民群众普遍关注热点难点问题的解决。

6.开展执法检查。这项工作，镇人大主要是与市人大上下联动，对法律法规的实施情况进行检查，对政府依法行政工作进行监督。比如，珥陵、皇塘、丹北等镇配合市人大开展《中华人民共和国建筑法》执法检查；司徒、延陵等镇配合市人大开展《江苏省物业管理条例》执法检查，取得了良好的效果。

7.组织工作评议。镇人大主席团组织代表评议本级政府及有关部门和单位的工作，以及驻当地市属有关部门的工作，重视运用评议结果，在一定范围内公示。还有少数镇人大主席团积极探索对镇人大选举干部的述职评议工作。比如，皇塘镇人大对人代会选举的副镇长开展述职评议活动；丹北镇人大开展依法行政专项评议，都有效树立了基层人大权威。

8.加强代表议案建议办理工作。镇人大主席团规范建议办理流程，建立代表建议办理公示制度，不断提高建议办成率。比如，陵口镇人大创新建议办理机制，实行“人代会前集中提交、人代会期间统一交办、人代会后现场督办”的办理形式，访仙镇人大通过“一听、二看、三测评”的方式督查各承办部门的办理工作，代表建议办结率不断提高。

二、存在的困难和问题

虽然我市镇人大主席团工作取得了一定成效，但对照修订后的地方组织法、选举法和代表法的新要求，对照刚刚出台的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》（以下简称《条例》），还存在一定的不足。

1.对镇人大主席团工作的新要求认识不到位。去年修订的地方组织法、选举法和代表法，要求乡镇人大主席团在闭会期间也要进行日常工作，并明确了工作职责。9月刚出台的《条例》进一步细化了工作要求。面对新形势，我市一些镇人大主席团成员还停留在过去的“老框框”中，对镇人大主席团的新要求没有充分认识。有的认为，作为镇人大主席团成员，只需要参加一季度召开一次的主席团会议就可以了；还有的认为，镇人大工作是人大主席、人大秘书的事，自己不需要参与。这些旧观念影响了部分镇人大主席团成员的作用发挥。

2.镇人大主席团组成不够合理。《条例》第二十一条规定：主席团一般由七人至十三人组成；乡镇人民代表大会代表名额超过一百名的，主席团人数不超过十五人；主席团成员不得担任乡镇人民政府的职务；担任乡镇人民政府职务的，应当辞去主席团成员的职务。我市个别镇人大主席团人数偏多，达到十六人。而且，个别镇政府负责人还担任主席团成员。同时，主席团成员中，党政机关工作人员比例较高，不利于镇人大工作的开展。

3.镇人大主席团职权行使不到位。对照修订后的地方组织法，以及9月出台的《条例》，我市各镇人大主席团均能够按照要求开展视察调研、执法检查，组织代表活动，听取政府工作汇报等工作。但少数镇出现职权行使不到位的现象，比如，听取政府专项报告较少，代表建议督办工作不到位等，这些都影响了基层人大的权威。

4.各镇人大主席团工作水平不平衡。通过开展镇人大工作规范化建设，丹北、吕城等镇已积累了较好经验，主席团工作规范有序，但全市各镇工作水平不统一，仍有一些镇工作变化不大、突破不多、规范不够，与当前要求不相适应。有的代表履职管理水平不高，有的代表小组活动不正常，有的信息报送较少，有的上下联动不够。

三、对策建议

按照修订后的地方组织法、选举法、代表法的最新要求，以及刚出台的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，结合我市实际，对进一步推动和完善镇人大主席团工作，提出如下对策建议。

（一）加强培训，进一步明确主席团工作的职责。新修订的地方组织法对镇人大主席团闭会期间的职责职权进行了规范：乡镇人大主席团每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和审议本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。《条例》对地方组织法的规定进一步细化，提出了组织代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告；对本级人民政府和有关单位的工作开展视察；围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的问题开展专题调研等12项具体工作要求。可以看出，新修订的地方组织法和《条例》赋予了镇人大主席团类似县级人大主任会议的职能定位。镇人大主席团在闭会期间的工作已经有法可依、有章可循，一定程度上解决了镇人大“主席团想管不能管，人代会该管管不完”的弊端。要加强宣传和引导，通过组织培训学习，引导各镇人大主席团抓住机遇，充分认识主席团工作的重要性，熟悉和掌握业务知识和运作程序，积极探索实践，依法履行职责，扎实做好镇人大工作。

（二）把握关键，充分发挥主席团成员作用。要发挥好主席团职能，人大主席的作用十分突出。在我市镇人大主席团成员中，人大主席为专职，必须充分发挥他们的作用，引导处理好“四个关系”，做好主席团工作。1.与代表的关系，镇人大与县级人大相比，不设常委会，专职人大工作人员少，力量薄弱。《条例》规定的各项监督工作，都要求组织代表参加。所以，镇人大主席团要行使好监督权，必须紧密联系代表，充分发挥代表的作用。2.与党委的关系。坚持党的领导是做好人大工作的根本保证。镇人大工作必须在镇党委领导下，统一组织，统一实施，必须始终与镇党委保持一致。建立健全人大向党委的请示报告制度，党委会研究镇人大工作相关制度，加强和坚持党委对人大工作的领导。3.与政府的关系，对镇人大的各项监督活动，人大主席要及时与政府沟通协调，取得政府的配合。4.与主席团其他成员的关系，我市镇党委书记、副书记都为主席团成员，要注意发挥他们的作用。这部分成员都是兼职，人大主席要主动向主席团报告镇人大工作，以便主席团成员发挥优势，更好的推进人大工作。

（三）紧扣主题，加强监督工作。镇人大主席团对政府工作实行监督，要突出重点，抓大事、议大事。一是抓住全局性的工作开展监督。涉及全镇的重点、难点工作，镇人大主席团应及时召开主席团会议进行审议，听取审议镇政府的专项工作报告。要充分发扬民主，所提意见、建议要有针对性和可行性。二是抓住群众关心的热点开展监督。要选择群众反响强烈、普遍关心的民生问题和社会热点问题，组织代表进行调研视察、执法检查。根据市人大出台的《丹阳市人民代表大会代表闭会期间约见国家机关负责人暂行办法》，必要时约见相关部门负责人，当面提出建议和意见，提升工作实效。三是对政府及部门的工作开展监督。开展对镇政府各部门、直管单位的工作评议和有关领导人员的述职评议，组织代表听取镇政府政情通报，让代表知情、知政，让政府工作接地气、有人气。

（四）突出重点，加强代表工作。代表工作是人大工作的基石，代表工作水平体现了主席团工作的水平。做好代表工作，镇人大主席团应从以下几个方面着手。一是组织代表培训，部分一线代表缺乏代表意识，参政能力不高。要结合代表情况，按照“请进来、走出去”的思路，采用集中学习与个人学习相结合的方法，有计划地组织代表培训学习，提高代表履职能力。二是开展代表活动，代表小组每季度至少开展1次活动，每次活动要明确主题，确保成效。要加强阵地建设，代表联络工作站每月接待选民，听取群众呼声，镇人大要交办选民意见，切实为群众解决实际困难。三是代表履职管理，按照《关于市人大代表履职积分试行办法》，不断完善代表积分管理，从出席人代会、提交议案建议、参加代表小组活动等六个方面对代表进行积分，在人代会期间反馈统计结果，并把履职积分作为代表连任初步建议人选和评先评优的重要依据。依托“代表之家”、代表联络工作站，开展代表向选民述职，做到每位代表在任期内述职一次。四是代表建议办理，要把好建议的入口，提升建议质量；要做好建议的交办，“对症下药”；要加强建议的督办，发挥主席团成员作用，加大督办力度，不断提高代表建议办结率。

（五）加强指导，进一步提升镇人大工作规范化水平。县级人大常委会依照法律法规的规定，对镇人大的日常工作进行量化考核和督查，其实质是对镇人大主席团工作所进行的业务指导，为其开展工作建立了样板和导向，有利于主席团成员明确职责任务，熟悉工作流程，落实工作制度，促进镇人大主席团依法规范运行。我市坚持了19年的镇人大工作百分考核，要进一步完善提升相关内容。一是优化考核，突出镇人大主席团规范履职，在代表履职管理、代表活动开展、代表建议督办、政府工作监督等方面充实内容，探索创新，不断丰富优化考核内容；二是加强指导，按照《丹阳市人大常委会领导分工联系镇（街道）人大制度》的要求，加强业务指导、信息交流和工作联系，加强对镇人大主席团成员的业务培训，不断提升镇人大工作水平。

（作者单位：丹阳市人大）