农民工工资支付保障长效机制研究

郭雪慧

一、问题的提出

我省农民工作为重要的劳动力，为我省城市建设作出了不可磨灭的贡献。近年来，我省的农民工总人数逐年攀升。日益庞大的农民工队伍的出现，不仅提高了农民的收入，同时，它也为以工促农、构建城乡一体化的新局面发挥了重要作用。农民工工资的及时支付不仅仅关系到农民工工作的积极性，同时它也更关乎着社会的和谐。尽管在我省，解决与遏制农民工工资拖欠的政策与措施取得了很大的成效，例如，2015年3季度，河北省人力资源和社会保障厅有关支付工资与最低工资标准的结案数达到了8432起，追发农民工工资待遇158759元，涉及农民工人数14.79万人，但是，随着越来越多农民工的出现，相关法律法规不很完善，很多用工制度不够规范，执法监管不够到位，再加上农民工自身的法律意识也比较薄弱，这就使得拖欠农民工工资的问题一直存在。所以，我省还需要不断地发展与完善农民工工资支付长效保障机制。

建立与完善农民工工资支付保障长效机制，一方面，可以有效地保障农民工的合法权益，促进与维护稳定和谐的劳动关系，进而维护良好的市场经济秩序，促进河北省农民工用工市场更加规范与健康发展；另一方面，它也有利于更好地规范企业的行为，对维护社会秩序的稳定具有非常重要的意义。近年来，我省一直在积极探索建立农民工工资支付保障的长效机制，很多地方在严格贯彻落实上级与有关部门关于工资清欠政策法规的同时，结合自身的实际情况先后出台了一系列地方性法规与政策，不断完善解决拖欠农民工工资的问题，把这一问题的解决逐步纳入法制化、规范化的轨道。但是，有关农民工工资保障长效机制的研究尚需要进一步地深入。

二、造成农民工工资被拖欠的原因

（一）农民工的维权意识还不够强

在我省，目前的法制建设还不够完善，司法的公信力还有待提高。而农民工往往处于社会的最底层，一方面，他们的法律意识淡薄，法律常识也比较匮乏；另一方面，他们感觉自己的社会地位低下打起官司来很不容易，而且，会耗费大量的人力、物力。这些问题在很多群体性纠纷中都存在。实践中，农民工为了找到一份宝贵的工作，通常会委曲求全，会放弃要求签订规范劳动合同的权利，对于劳动保护、以及工资支付和工作时间等更是没有明确的书面约定。这样，一旦发生劳资纠纷，要想维护农民工的合法权益，那么，取证起来就非常困难。加上农民工的合法权益受到侵害之后，他们又往往不知道通过何种途径与形式给自己维权。

（二）相关法律与政策不够完善

法律制度的健全与否对于一个国家的社会秩序与稳定起着至关重要的作用，尤其对于涉及众多人利益的群体性纠纷。国外的很多国家为此都在努力发展群体纠纷解决机制，以求从法律的角度上来解决问题。为了保障农民工工资支付，各地都陆续出台了一些相关的政策性文件，并从规范劳动用工行为、强化工资支付监管等方面明确了解决农民工工资拖欠问题的各项具体措施。为了更好地解决农民工工资支付问题，必须要进一步加强农民工工资支付的制度建设，要通过国家与政府立法的形式制定多部专门规范农民工工资支付工作的法规。

（三）专项检查能起作用，但是尚需有关机制的建立与完善

实践中，住房保障建设部门、公安部门、工商部门与工会组织往往会组成联合执法检查组，进而集中力量对问题突出与容易出问题的用人单位，以及重点行业与区域进行检查。这种专项检查在一定程度上可以对农民工工资支付保障起到一定的作用。但是，要想使农民工工资拖欠问题得以很好的解决，就必须建立农民工工资长效保障机制。理由在于，专项检查尽管有一定的作用，但是，其毕竟属于滞后的管理手段。如果一旦出了拖欠农民工工资的问题才去追讨，有时会显得苍白无力。一方面，农民工往往与雇主签订合同的少而又少，即使追讨也往往会因为证据缺乏等原因而要不回多少；另一方面，专项检查工作重点针对的是招用农民工较多的建筑施工队、加工制造业，以及餐饮服务和其他中小型劳动密集型企业等，由于人手有限等多方面的因素，专项检查工作很难做到全面覆盖，而实际上农民工人数多、分布广。所以，要从根本上解决农民工工资拖欠的问题，必须要从法律制度等长效机制上下手。

此外，工资支付保障金制度落实力度有待加强。尽管一些县市建立了工资支付保障金制度，但是落实的力度还远远不够，甚至有的县市工资支付保障金结存为零，有的县市保证金收取额度为零。而部分县市保障金结存不多的现象就更比比皆是了。这样，随着农民工工资水平的不断提高，一旦项目上出现拖欠农民工工资的问题，保障金的金额将供不上。而且，尽管很多地方都强制推行了农民工工资保证金制度，但是，实际中支付的案例却较少。也就是说，拖欠农民工工资的根源在一定程度上在于社会信用体系的缺失，同时相关的法律法规又不健全、执法监管也不到位，农民工缺乏来自组织与群体的帮助等。所以，要想从源头上解决农民工工资的拖欠问题，必须要完善相关机制，健全良好的社会信用体系，建立健全相应的法律保障机制。

三、农民工工资支付保障的长效机制

加强农民工工资保障制度要从宏观与微观两个方面入手，具体来讲，主要应从以下方面入手：

（一）完善相关立法

农民工工资拖欠问题的在很大程度上在于相关的法律法规不够完善，对于如何加强与完善有关法律制度，笔者在《河北经贸大学学报》与《政治与法律》上发表了两篇涉及群体纠纷解决的办法，通过对相关法律的完善，不仅仅能够有效地保护农民工这个庞大的群体，而且也能够对不法行为者，即不及时支付农民工工资的企业起到一定的震慑作用，从而更加有助于社会的和谐与稳定。比如，可以加大团体诉讼制度在实际生活中的运用，让工会有权力代表广大的农民工提起诉讼。这样，势必能够在一定程度上扼杀处于强势地位的企业的气焰，加大对处于弱势地位的农民工的权益保障。但是，法律制度的健全与完善是一个逐步的过程，在加强法律制度建立、健全的同时，也要努力从多个角度来考虑问题，以求尽快地解决农民工工资支付问题。要想从根本上保障农民工工资支付的问题，必须要全方位地建立长效机制。农民工工资支付保障长效机制必须采用从源头预防、加强日常监督与事后处理相结合的模式。

（二）提高农民工意识、规范企业行为

把农民工工资支付问题提升到国家与地区发展的战略高度上来，各级政府应当将农民工的工资及时支付与否作为政府政绩考核的主要指标之一。同时提高农民工的法律意识，努力建立多种形式的纠纷处理机制，并加大向农民工进行宣传的力度，进而努力引导他们依法表达及时支付农民工工资的诉求。要对农民工开展形式多样的法律知识的宣传。

规范企业劳动用工制度，尤其是要推行劳动合同制度。对于不与农民工签订合同的企业要进行及时纠正，同时，劳动合同文本要规范、简易，利于农民工理解。另外，努力健全劳动用工备案制度。只有这样，在拖欠农民工工资现象发生时，才能更容易地找到证据，从而更容易地解决问题。也可以大力推行“一卡通”以加强农民工工资支付情况的监控。通过该卡来建立职工名册、记录农民工的考勤、以及工资支付情况等。具体来讲，一卡通可以作为考勤卡，工人在上下班的时候可以进行刷卡考勤，然后，每个月则按照考勤记录给农民工发放工资，这样，在很大程度上可以有效地杜绝恶意拖欠农民工工资的事件发生。在用人单位录用农民工时应当持有该卡记录的职工名册到当地的人力资源社会保障部门进行备案。如果这一制度能够得以有效实施，那么，将有利于监察机构在对拖欠农民工工资问题进行查处时更加迅速，这在一定程度上也能对招用农民工的企业起到一定的震慑作用，进而也可以起到对拖欠农民工工资问题的预防。

（三）做好农民工工资保证金、准备金与应急资金制度

很多省份都在建立长效机制以保障农民工工资支付问题上作出了很大的努力。例如，很多省份都建立并完善了农民工工资保证金、准备金与应急资金制度。比如，自2009年以来，吉林省就在全省建设领域建立了农民工工资支付保证金制度，并不断地加以完善。当前，吉林省存储的农民工工资保证金已经达到了好几个亿，总量一直在增加。尤其是长春的农民工工资支付保障金非常充足，已经覆盖了全市约90%的建筑企业。并且，吉林省也一直在努力扩大农民工工资支付保障金的适用范围，有的地方把交通、水利行业都纳入了农民工工资保证金管理范围之中。

预防体系是农民工工资支付至关重要的保障线，也是发展长效机制所离不开的。只有拥有完善而切实可行的预防体系，才可以有效减少拖欠农民工工资事件的发生，也才能从源头上解决拖欠农民工工资的问题。落实到河北省，应当继续加强推行与完善农民工工资保证金制度，要努力扩大应急周转金的适用范围。尤其是在欠薪比较严重的建筑等领域要逐步推行并完善农民工工资准备金制度。举例来讲，对于容易发生严重欠薪的建筑企业，企业在办理施工等许可证前，必须要有本单位农民工工资准备金专用账户，同时该建筑企业必须要将建设工程合同工程价款按照一定的比例预存到该工资准备金专用账户。然后，用此账户专门支付农民工工资。实践证明，这一制度能够有效地预防并解决农民工工资不能及时发放的问题。

此外，很多省份还在努力探索建立农民工工资应急垫付机制。为此，一些地方还出台了《进城务工人员救济性垫付办法》，尤其是加大节日期间对农民工工资的垫付力度，通过这项措施，垫付资金被直接打入指定的农民工工资账户，保障了农民工的合法权益，维护了社会的安定。而在启动救济性垫付程序后，建设部门、财政部门、以及土地等部门共同积极地对企业拖欠的资金进行追缴，在对规定期限内没有补足垫付资金的企业加大行政处罚的力度，甚至暂停其施工资格、不给予审批新建项目、暂停土地审批。通过这些灵活而又具有惩罚性的措施，农民工工资拖欠的问题得以有效解决。

（四）建立、健全农民工工资支付诚信制度

如果企业拖欠农民工工资被列入“黑名单”在企业贷款等方面给予限制的话，那么，企业肯定会在很大程度上自觉地对农民工工资进行及时支付。但是，当前我国的社会诚信制度与信用体系尚需要完善。实践中，很多企业在支付农民工工资方面出现拖欠，甚至出现恶意拖欠时，并未被列入社会诚信记录中的“黑名单”行列。社会的各个方面没有对企业拖欠农民工工资给予高度重视，没有对相关企业给予道德与公德的谴责，也是造成企业拖欠工资现象频发的原因。企业作为农民工工资支付长效机制的关键主体，必须要遵法守法、严格按照规章制度办事。企业要规范劳动用工与农民工工资支付方式，进而确保农民工工资按时支付；而且，金融机构可以作为直接为农民工代发工资的第三方；同时也可以根据农民工工资的支付情况来评价企业的信誉，对那些经常拖欠农民工工资的企业限制信贷、融资等业务。

（五）加强农民工工资支付监督检查制度

一些小型企业与个体、私营企业往往很少按照规章办事，往往只会凭口头协定。由于劳动监察执法人手与资金支持不够等原因，不能主动有力地查处劳动用工方面的违法行为。实践中往往出现“民不告、官不理”的现象，助长了一些企业主在用工方面的肆无忌惮。对此，政府部门必须加强监管，住房保障建设部门、公安部门、工商部门与工会组织要组成联合执法检查组，集中力量对问题突出与容易出问题的用人单位进行检查，要对重点行业、重点区域及发生过拖欠农民工工资问题的用工单位逐户进行检查，发现问题就要合理地及时纠正。有关部门可以通过对小企业进行处罚、甚至包括吊销执照的处罚，以确保农民工工资支付的及时到位。

此外，加强农民工工资保障部门的执法效果。当前对于农民工工资保障部门来讲，无论是执法人员的数量，还是执法的强度以及执法的理念都还存在很大的不足。首先，政府要有规划地逐步扩大劳动监察人员的数量与覆盖范围。只有这样，才能对拖欠农民工工资的企业及时地进行有效查处，进而维护农民工的合法利益。其次，要明确劳动监察人员的职责。再次，要倡导执法人员主动执法。劳动执法部门与劳动监察人员必须要树立主动执法的理念，进行主动执法。最后，加强执法联动机制。农民工工资支付保障长效机制的建设与完善需要多个部门的合作。从宏观上来讲，必须通过国家立法来加强与完善法律机制。把农民工支付工资问题纳入法制化的轨道，由行政协调转变为依法监管；而且，农民工工资支付长效机制的完善也离不开政府、企业、金融机构等其他部门的协调与合作。对此，要加强执法联动机制的建设，努力改变由单一的执法工作为多家联动执法，把人力资源和社会保障部门、建设部门、财政部门、以及土地等多部门联合在一起，同时明确各个部门的职责，共同处理对农民工工资的拖欠问题。

（六）加强惩罚机制的建立与完善

对有欠薪问题的用工单位，相关部门要责令其限期改正，对拒不改正的用工单位要处以相应的罚款；对符合拒不支付劳动报酬罪情形的用工单位，要按相关规定及时地向公安机关移送。2015年3季度，河北省人力资源和社会保障厅在依法执法中查处的涉及公安机关立案的拒不支付劳动报酬的犯罪案件就有19起。对于无故拖欠农民工工资数额较大、时间较长、性质又恶劣的用人单位，相关部门在依法进行处理的同时，还要按照有关规定及时地向社会公布；对恶意拖欠情节严重的用工单位，要依法责令其停业整顿，同时降低或取消其资质，甚至吊销其营业执照；对于违反最低工资的有关规定，非法延长工作时间而不依法支付加班工资的用人单位，也要依法严肃处理。建立农民工工资支付的惩罚性赔偿机制，对于严重拖欠农民工工资的企业，要实施相应的惩罚赔偿措施，对企业依法支付农民工工资的情况进行督促。当前云南、河北等许多地方也都在尝试对拖欠农民工工资的问题建立相应的惩罚性赔偿机制。比如，2012年的《河北省农民工权益保障条例（草案）》就规定了几种拖欠农民工工资所要支付赔偿金的几种情形：对于拒不支付农民工工资的；对于无故克扣农民工工资的；没有经过农民工本人或者本单位工会书面同意或者没有按照规定提请职工代表大会同意而延期支付工资的；延期超过一个工资支付周期支付农民工工资的；没有依法将工资支付给农民工本人的；以低于集体合同规定或者低于当地最低工资标准而支付农民工工资的；在解除或者终止劳动合同时，没有按照规定向农民工支付经济补偿的。

参考文献：

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作者单位：河北经贸大学