我国从1994年起正式使用失业和失业率的概念，并公开发布城镇登记失业率和城镇登记失业者人数。
城镇登记失业率，是指城镇登记失业人数同城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比。城镇失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上，男50岁以下、女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。国外一般讲的登记失业率，指全口径，没有城镇和农村之分，对劳动年龄也没有上限。
国家统计局提供内部使用的城镇调查失业率，是指城镇调查失业人口与城镇经济活动人口之比。城镇调查失业人口是指城镇常驻人口（居住半年以上）中有劳动能力，目前没有工作，但有工作愿望，在调查时点前三个月内，采取某种行为寻找过工作，且如有工作，可立即应聘上班的人员。年龄16岁以上，没有上限。目前这项调查每年进行一次。国际劳工组织对调查失业人口的定义是：16岁以上，有劳动能力和工作愿望，在调查时点前两个星期内，工作时间少于一个小时的人员。与我国的城镇调查失业率的不同之处是：不分城镇和农村；具体条件是“在调查时点前两个星期内，工作时间少于一个小时”；一般是一个月进行一次调查。城镇调查失业率能够比较客观地反映城镇劳动力的供给和劳动力市场的供求关系。
城镇公开失业率和城镇隐性失业率，在我国目前尚没有统一的界定。城镇公开失业率一般是指城镇登记失业率。城镇隐性失业率一般是指城镇隐性失业者（企事业单位及党政机关富余人员、下岗职工，停产、半停产以及濒临破产企业职工）与城镇从业人数加城镇登记失业人数之和的比。
一、对我国目前失业率的估计
对我国目前的失业率大致有两种基本估计。
一种估计是对我国登记失业率或公开失业率的估计。据劳动部门统计，1996年底，我国城镇登记失业率为3.0%，年末城镇登记失业人数为553万人。据国家统计局抽样调查，1996年城镇调查失业率为3.95%。与国家提出的1996年控制失业率3.4%的目标相比，城镇登记失业率比目标低0.4个百分点，调查失业率比目标高0.55个百分点。世界银行1995年《世界发展报告》用通行的现代理论标准（即失业总是公开于市场上，而不是隐性于企业或生产单位内部，不承认隐性失业）来衡量和评价中国的失业问题，并将同样处于从计划体制向市场体制转型期的几个国家进行了比较，得出中国经济从80年代中期到90年代中期，不但经济状况良好，而且失业率也在3%以下的理想水平的结论。国内也有一些学者认为，城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力不是真正意义上的失业，他们只是一种虚拟现实，离现实尚有一定的距离。就象隐性通货膨胀与显性通货膨胀的区别一样。我们说，“三个人的活五个人干”，是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力最好的注解，事实上是每个人只干了60%的活，并不是真正意义上有两个人在那里什么都没有干。真正失业人员没有工作，没有收入来源；隐性的失业人员有收入来源，有工作岗位，只是任务不饱满。因此，与现在一些发达国家的失业率大多为10%左右相比，我国属于低失业率国家。
另一种估计认为，上述失业率的统计数字不能真实地反映我国社会失业的全面情况。其理由：一是上述失业人数和失业率仅限于城镇而不包括农村的剩余劳动力；二是城镇失业的统计只限于公开失业，企业内的不公开失业职工（即通常所谓“富余人员”，亦即隐性失业）未统计在内；三是公开的失业（已离开工作单位、没有工作和收入者）中只统计到失业保险管理机构登记的人，由于各种原因没有登记的不计算在内。如果将这三种失业人员考虑进去，1995年的失业率会大大超过以上统计数字。一些学者分析认为，现阶段中国整体失业率的绝大部分是由隐性失业率构成的。作为政府政策目标的就业，不仅在于保持一个低而稳的公开失业率，而且要创造和保持一个尽可能低水平的隐性失业率。国际劳工组织承认隐性失业或就业不充分是失业的另外一种表现形式。它在1995年的分析报告中指出，在全球28亿劳动力大军中，几乎有1/3失业或得不到充分就业。其中，中国的失业或就业不充分达2.08亿人，占全世界的25.36%。
那么，当前中国的隐性失业率到底是多少？一些学者用不同的方法进行了分析。在农村方面，有两种定量分析方法：一是国际对比法，即在农业产值比重相当的国家或历史时期中，找出一般农业劳动力比重标准，然后将中国的农业劳动力比重与此标准对照，多出来的部分即看作农业隐性失业。按此方法得到的中国农业隐性失业率为10%—16%。二是抽样调查估算法。作过这项调查的单位有国家统计局、国家计委、劳动部、农业部等部门。有的学者在这些调查的基础上推算出一个公式，即：农村隐性失业量=农村总就业（从业）量-乡镇企业就业量-私营企业就业量-个体劳动就业量-流入城市岗位就业机会量-农业资源可容就业量。据此计算出的农村隐性失业量和隐性失业率分别为1.38亿人和31%。
在城市方面，国际劳工组织和劳动部1995年联合进行的“企业富余劳动力调查”所得数据显示，城镇各类企业的综合隐性失业率为18.8%，这一数值基本上居我国各权威部门对城镇就业隐性失业率估算的中间值或平均值（国家计委和体改委估计为25%，国家统计局估计为20%，劳动部估计为10%—12%）。
综合以上两个方面，一些学者估计，目前中国总隐性失业率约为27%左右。其大致结构是这样的：一是农村需要转移出来的剩余劳动力（即农村隐性失业量）为1.5亿（也有人估计为1.3亿），在全国总隐性失业率中占20个百分点；二是城镇国有企业富余人员为3000万（其中下岗、半下岗及待下岗人员1500万），在总隐性失业率中占近5个百分点，占全部国有企业就业职工的28%；三是城镇集体企业富余人员为600万，在总隐性失业率中占近1个百分点；四是党政机关、事业单位富余人员为500万，在总隐性失业率中占不到1个百分点。而后三项总计富余人员达4100万人，占城市就业人员的20%左右。据此，有的学者判断，中国自1978年以来的第三个失业高峰已经到来（第一次为1979年，第二次为1989年）。
二、当前失业问题的特点
有的学者分析认为，此次失业高峰具有如下特点：一是再就业问题突出，失业期长，贫困人口增加；二是高校毕业生求职出现困难，女性失业增多；三是农民进城以其特有的劳动力廉价优势参与城镇就业竞争，加剧了城镇就业的压力；四是国有单位作为就业主渠道的功能弱化，集体单位吸收就业的比重上升趋缓；五是职工择业存在心理误区。
另有学者从各地调查的情况看，当前城镇失业人员呈现这样的特点：一是失业期限有延长的趋势；二是失业人员中由企业的隐性失业剥离的人数有较大幅度的上升；三是女性人口失业率高于男性；四是失业职工自身条件较差，就业竞争能力较弱；五是失业人员仅有约50%有再就业机会；六是失业职工普遍只能维持较低的生活水平，有不少人在贫困线上徘徊。
三、对未来5至10年失业率的预计
对未来5至10年我国失业率的预计大致有两种方法。
一种方法是根据报刊披露的数字和材料推断我国“九五”时期的失业率。据劳动部预测，“九五”期间全国城镇新增劳动力预计在.5400万人左右，同期仅能安排3800万人就业，尚有1600万人失业，到“九五”末期，城镇登记失业率将高达7.4%；企业改革，转变经济增长方式，国有企业将有1500万职工下岗，加上现有1500万下岗职工，共计约有3000万职工将失去工作岗位或需另行安排就业；未来5年，农村新增劳动力与现有剩余劳动力总量将达2.14亿人，据劳动部预计，5年中只能消化和转移7700万人，尚有1.37亿农业剩余劳动力需要转移。以上合计，“九五”期末，我国失业率将高达两位数。某一课题组预测，城镇公开失业和城乡隐性失业将达1.53亿人，失业率可能达到21.4%。
另一种方法是根据我国经济增长的几种可能前景，选择国内生产总值、全社会固定资产总额和社会劳动生产率作为解释变量，利用多元非线性回归技术，与劳动力的需求量建立数学模型进行预测。如果按照国家统计局预测，“九五”期间我国GDP保持年均11.7%的增长速度、中国科学院预测“十五”期间GDP不低于8%的增长速度，我国富余劳动力（即处于公开或隐性失业状态的“零值劳动力”）在2005年将降为1.08亿人；如果按照1995年八届人大三次会议文件，GDP增长率“九五”期间控制在9%、“十五”期间为7%，那么到2005年，我国将有1.52亿富余劳动力；如果按照中共中央十四届五中全会文件，“九五”时期我国经济增长速度为年均8%左右，同时参考中国社科院的一些经济学家对“十五”时期我国经济增长速度8%的预测，那么到2005年，富余劳动力也将同样在1.52亿人左右。
以上预测方法虽不相同，但得出的结果大致趋同，即未来5至10年，我国城乡统算的综合失业率（包括城镇公开失业和城乡隐性失业）有可能达到21%左右。如果不包括农村隐性失业，城镇失业率为21%左右；扣除隐性的，则城镇公开即登记失业率为7.4%。
四、关于失业承受力问题
不少学者认为，失业是现代经济、社会发展不可避免的正常现象。增加就业不是消灭失业，也不可能消灭失业，而是要尽可能将失业控制在社会可能承受的范围内。1960年、1970年、1973年发展中国家公开和隐性失业加总，失业率分别为25%、27%、29%。再如，1993年的失业率，日本为20%左右，美国为7%，德国为9.25%，英国为11.5%，意大利为10.75%，荷兰为8%，比利时为10%，法国为11.5%，西班牙则高达21%。可以说，一个国家可接受的失业率，国际上没有统一的标准，它同各国的经济发展水平、社会制度和文化历史背景有直接关系。一般情况下，一定的结构性失业和摩擦性失业是不可避免的。如果失业率超过两位数则判定为严重失业；失业率在5%—9%判定为失业较轻；失业率在2%—4%则判定为充分就业。
我国充分就业阶段性目标量化的“度”在哪里？有的学者认为，近期目标应将城镇失业率控制在3%—3.5%，中长期可上升到4%—5%。理由为：从国际经验看，4%为一般国际充分就业惯例，但有的工业发达国家还高些，控制在4%—7%；我国人口基数大，需就业劳动力数量大，同样3%的失业率，其绝对失业人数却比中小国家多得多，对社会稳定的影响及解决的难度更大；我国1979—1988年10年的经验表明，经过努力，将城镇登记失业率控制在3%—3.5%是可能的；在社会保障制度完善的前提下，可以控制在5%—6%之间。
许多学者认为，在我国存在较多隐性失业的特殊情况下，究竟多少失业人数是社会可以承受的，多高的失业率达到警戒线，是一个值得深入研究的问题。
五、关于失业问题的宏观政策
（1）控制失业应成为一项基本国策。有的学者认为，《“九五”计划和2010年远景目标纲要》规定了我国失业的控制目标，提出了控制失业和建立劳动力市场的政策，这在五年计划中是第一次，是一个历史性的突破。但是把控制失业仅仅作为宏观调控目标是不够的，应作为一项基本国策，并把解决就业问题作为制定经济社会发展战略的前提条件，把就业任务分解落实到政府制定的经济增长、投资、财政、金融、税收、外贸、教育和人口等各项重要政策中去。有的学者指出，联合国在《世界人权宣言》中，把保障人类参加社会经济活动的权利，即劳动权置于突出地位，其中特别把劳动者失业时获得保护和再就业条件作为全球努力的目标。联合国从“第二个十年（1970—1980年）国际发展战略”开始给予就业以格外关注，各国都将就业由过去的间接目标上升为直接发展目标之一。比如，将提供生产性就业、改善收入分配和提供公共服务这三项内容构成“满足基本需求”发展战略的核心。因此，注重就业的发展战略，不仅是解决贫困的发展战略，也是一种加速整个经济发展的战略。
（2）要保持经济持续稳定增长。有的学者认为，经济增长与就业增长之间的正相关关系已被世界各国经济发展的实践所证明，也被我国近十年的经济实践所证实。那么，经济增长与就业增长的比例究竟怎样？有的学者分析，根据我国过去10年的记录，GNP增长为10.1%，就业增长仅为2.5%。另有学者提供资料，在1978—1994年的经济、技术水平下，GDP增长3.5%，才能保证就业增长1%。“九五”期间，劳动力资源预计平均每年将以1.1%的速度增长，考虑技术进步的因素，要解决城镇新增劳动力就业，每年需将GDP增长率保持在6%以上。若将大量城镇企业中的隐性失业和农村剩余劳力的就业问题考虑进去，则要求GDP的增长率保持在两位数。
有的学者认为，经济增长一般会促进就业增长，但经济增长对就业的贡献却随着经济发展模式的不同而不同。80年代前期，由于政策上注重扶持民营经济和第三产业的发展，使就业增长率大幅度提高，但从80年代中期以后，经济发展同就业增长的脱节程度又出现了拉大的趋势。1978—1984年，GDP增长率同就业增长率的比率为3.3∶1，而从1985—1993年，这一比率上升到5.29∶1。因此，提高就业增长率必须从就业和经济发展的关系着眼，寻求就业与经济发展的整体战略思路。在产业结构选择上，要大力发展劳动密集型的第三产业以及小型工业和乡镇企业。目前我国三次产业就业结构很不协调，突出表现在第一产业就业比例过大和第三产业就业比例过小。1995年我国从事第一产业的劳动力比例为54.3%，比世界同等经济水平的发展中国家的平均值高出40多个百分点。1997年及“九五”时期是我国经济结构调整的重要时机，应积极利用有利时机加快产业结构调整的步伐，使城镇大批富余人员转向第三产业就业。要大力发展大中城市的社区服务业，使之成为我国增加就业的新增长点。80年代以来的实践经验证明，同量资金投人第三产业所创造的就业岗位是第二产业的3—4倍。1994年第二产业投资4941.3亿元，净增就业444万人；第三产业投资4433.7亿元，净增就业1386万人，相当于第二产业吸收就业人数的3倍多。目前世界各工业国家的第三产业占GDP的比例约为50%—60%，我国仅为30%左右，可见潜力之大。因此，加快发展需用资金少，收效快，吸收劳动力多的第三产业，是今后5至15年我国解决失业，增加就业的战略性选择。发展小型工业，在技术的选择上应以中间技术为主，同时将教育资源重点投到农村基础教育，特别是中等技术和职业教育中去，以适应广大中小企业现有技术构成的需要。
（3）控制人口自然增长。有的学者认为，长期解决就业的关键是减少劳动力的供给，而减少劳动力的根本措施是降低人口自然增长率。按16年为一个人口—劳动力成长周期测算，我国1980—1995年期间的新增人口将成为1995—2010年期间的新增劳动力资源。新增劳动力资源将由90年代头5年年平均1250万人增加到1995—2010年的年均1450万人。由于人口基数大，使我们面临巨大的就业压力，今后应继续加强对人口增长的控制。
另有学者指出，在人口增长和人口控制上，我国将面临一个更严峻的两难选择。由于人口基数过大，即使采取多数家庭一胎化政策，人口在最近几十年内也无法停止增长。而当人口一旦停止增长，或停止增长之前，我国又将过早地进入老年化社会，那时长期困扰我们的就业压力将骤然转化为劳动力严重短缺，恶化全社会的宏观资源配置，使社会背上老龄化包袱。从这一点看，现行的作为基本国策的计划生育政策，如何进行着眼于长远发展的调整，是一个值得研究的问题。
（4）逐步使隐性失业显性化。有学者认为，现在下岗人员的问题已经相当严峻了，从全社会来讲，要实施渐进的失业政策，控制隐性失业显性化的步伐，使隐性失业的显性化分步进行。由于多年计划经济下形成的习惯，公众对于隐性失业比对公开失业更为适应：一是因为在隐性失业状态下表面上每个人都有一个工作岗位，它给人一种安全感；二是在隐性失业状态下，人均收入都比较低，人们无从攀比，不会导致心理不平衡；三是在隐性失业状态下，劳动力不流动，对城市治安、交通运输冲击小，社会稳定性较强。若实施激进的失业政策，听任隐性失业的快速显性化和失业人口的急剧增加，势必引起失业人口的强烈不满和对抗情绪，影响社会的稳定。为此，可分步骤地先在企业内部消化，逐步转向由社会失业容纳机制加以接收，变隐性失业为显性失业。这一点是决策者在制定政策时应加以考虑的。
也有的学者认为，隐性失业显性化，是适应我国市场化进程、重建新型就业机制的起点。显性失业的代价是初期震荡较大，但其成效明显，并将调节和消化失业的手段从行政转向经济，有利于完善国家和社会调节系统的经济功能。目前，使企业隐性失业显性化的客观条件已经具备：我国劳动力资源充裕；劳动者已具备了一定的心理承受力及应变能力；在一些发达地区和大中城市的一些新兴行业和新型工种（岗位），新增劳动力甚至出现供不应求的缺口。
六、我们的看法与建议
上述学者的分析，我们认为很重要。当前及未来十年的中国失业问题确实需要我们进行认真深入的研究，也应引起国家和有关部门的高度重视。对此，我们提出如下几点建议：
（1）尽快建立和完善我国失业预警和监测指标体系。一要对失业率警戒线进行深入研究并作出科学的界定，如公开失业率的警戒线是多少，隐性失业率的合理警戒线是多少，对下岗和半下岗又有一定工资可发的人员如何界定。二要对预警监测的信息进行结构性分类，给出不同层次公开和隐性失业量和失业率，如隐性失业包涵的层次可分为农村的、城镇国有企业的、集体企业的、党政机关和事业单位的等，企业中又可分为停产、半停产人员、兼并破产人员等层次。三要将城镇调查失业率的统计制度化，使之与登记失业率相互补充。总之，要建立一套完整的预警监测指标体系。有的指标可对外公布使用，有的指标只上报党中央、国务院和有关部门，以供领导决策和有关部门研究参考。
（2）对农村剩余劳动力，应积极引导就近就地向非农产业和向中小城镇转移。我国隐性失业率高的主要原因是农村剩余劳动力占有绝大多数的比重。解决这个问题，一是要下大力气进行农业综合开发，向农业的深度和广度进军，扩大农业内部的劳动力容量，减少农业剩余劳动力数量。二是总结发展乡镇企业的成功经验，推进企业上规模、上档次、组织联合企业集团，提高技术水平，走集约化道路，并带动各类小企业扩大规模，使乡镇企业再度辉煌。据有关部门测算，若按前15年乡镇企业人数增长速度再扣除制约因素，每年按增长5%计算，一年可净增600万人就业，乡镇企业仍不失为容纳农村剩余劳动力的主要载体。三是发展现代流通组织形式，在重要商品的产地、销地或集散地形成大宗农产品、工业消费品市场或批发市场（例如像山东省寿光那样的蔬菜基地和批发市场），积极培育农工商、产供销一体化的大型商贸集团。四是同农村城镇化和发展中小城市相结合，把推进中小城镇城市化建设作为农村剩余劳动力转移的基本途径，扩大就业空间。
（3）对城镇失业人员应加大力度实施“再就业工程”，加快发展职业培训教育。根据西方经济学原理，失业大致分为摩擦性失业、周期性失业和结构性失业等三种类型。其结构性失业是由于产业结构调整而引起的失业，表现为新兴行业（产业）劳动力需求增加，而对原有的传统行业（产业）劳动力的需求减少。在我国现实经济生活中，许多新兴行业和新型工种（岗位），如电子信息、国际金融、国际贸易、证券、高级会计、审计以及律师等，呈现出所需劳动力相对短缺的现象。据有关部门估计，目前大约有数百万这样的新型岗位由于在劳动力市场上招募不到理想的求职者，只好降格以求。结构性失业本身不是一件坏事，它说明我国产业结构的高度化和现代化，是一种正常现象。因此，要加大力度进行职业培训，提高劳动力素质，改善劳动者知识结构，适应产业结构调整而增加的对新知识、新技能的需求，在缓解结构性失业矛盾的同时，也增加了劳动力的就业量。要采取多方筹集培训经费的办法，实行国家、地方、企业、个人分担培训费用或联合办学等方式，发展职业培训教育。在此方面，国家应加大投入力度，多做努力，发挥积极作用。从国际经验来看，也莫不如此。如瑞典政府仅1992—1993年度用于失业人员的多种培训费用就达170多亿瑞典克朗，占全部财政拨款的23%。新加坡政府建立了技能发展基金，对因产业结构变化及其他原因而失业的人员实行有组织的培训，每年平均组织2万名职工接受在职培训，同时也对失业职工进行培训。因此，教育和培训要与劳动就业相结合，我们必须通过多种途径，特别是就业前培训和在职培训的办法，不断提高下岗职工的素质，以适应市场经济发展对劳动力的新要求，充分发挥“再就业工程”的作用，解决结构性失业问题。
（4）要把失业问题提到国家宏观经济政策目标的高度来认识和对待。在西方发达国家，政府宏观调控的四大目标之一就是充分就业，与经济增长、通货膨胀、国际收支平衡的目标居于同样重要的位置。因此，在我国，不能把劳动就业或失业问题仅仅看作是劳动部门的事，而需要全社会各方面和政府有关部门共同来关心、支持和帮助，特别是政府的综合部门更应关注此事。建议由国家计委、劳动部牵头，联合国家统计局、国家经贸委、国家教委、财政部、农业部、中华全国总工会等有关部门组成就业问题领导小组，积极协调和稳妥处理我国的失业问题。
（5）建立和实施国家劳动预备制度，延长在校学习培训年限，推迟就业。对初高中毕业后没有升入更高一级学校学习，并有就业愿望的人员，要求其接受1—3年的职业培训和职业指导，在提高就业能力并取得职业资格的基础上，在国家劳动政策的指导下实现就业。通过该项制度，达到调节劳动力供给，缓解就业压力，提高青年劳动者素质的目的。实施劳动预备制度的重点是城镇初、高中毕业生和农村向非农产业转移（包括进城务工）中，有迫切就业愿望的人员。据测算，这部分人员大约每年有425万人，如果以平均推迟1.5年就业计算，大约相当于每年可以推迟638万人（期限折合为一年），超过1996年553万城镇登记失业者的人数，其现实意义不容忽视。
（此文系与国家计委经济研究中心张苏平同志合作，刊于国家计委《经济情况与建议》1997年第9号。写稿过程中，全国政协原副主席、时任国家计委主任陈锦华曾两次找笔者谈话，提出修改意见；成稿后，又作了重要批示，并要求即登此刊）
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