行政与公共行政

一、行政与公共行政

公共行政研究的逻辑起点是对行政概念的界定。行政是一种特殊的管理形式。中国古代就有关于行政的记载。《左传》中有“行其政事”的字样。《史记·周公》中有“召公、周公二相行政”的明确记载。古希腊的亚里士多德在《政治法》中也曾使用过“行政”这一术语。在英文中，行政一词是Administration，源出于拉丁文administrare，原意是“执行事务”。

行政的流派很多，定义多样，据美国出版的《文字与科学》一书，行政一词有多达12种含义。现今人们对行政概念含义的理解和认同日益趋同，大致集中在以下几个方面：第一，行政是人为事务，而非自在事务，与人有紧密的关系；第二，行政是一种有组织的活动，是组织或集体活动中的一种事物；第三，行政与文书活动有关，行政活动要通过文书活动来实现；第四，行政活动与权力联系紧密，是权力实际运行的一种典型方式；第五，行政强调两个相互具有对立特性的观念，即管理与服务。

前些年我国习惯于把党政管理、事业单位的管理以及企业管理，但凡与管理有关的活动都叫行政。其实，从所管理和执行事务的范围上可将行政分为“公共行政”与“私人行政”两种：“公共行政”表示国家与公共事务的行政，“私人行政”表示社会组织和企业的行政。西方习惯在表述企业和私领域以外的组织管理活动时，在administration之前加上public或者public sector这样的限定词。由于中文的特点与英语不同，一般来说，中文中的行政一词，就是指公共活动或者政府活动。当然，在中文具体表述中，行政、行政管理、政府管理与公共行政这几个概念的含义还是有很多不同的。首先，如果将行政理解为国家的一项组织管理活动，行政的历史与国家的历史一样长；如果将行政理解为一项以国家权力的分立为背景，以执行公共意志为己任，以满足公共需求为要义的话，行政即公共性质的行政的历史则很短，是现代国家产生以后才出现的。其次，在我国将行政管理或政府管理替换为公共行政反映了人们对政府活动性质的认识出现了变化，即从过去强调政府单方面的强权、权威与管理过渡为服务与管理并重，服务比管理的色彩更加鲜明。第三，在当代社会行政管理与政府管理的主体是单一的，即政府；而公共行政的主体是多元化的，除了政府之外，还有非政府组织、非营利组织所进行的公共活动。^[1]

人们把行政学称为公共行政学或公共管理学。但不管哪种称呼，其共同点都集中在以下几个方面：第一，强调行政活动的主体是公共部门或机构，而不是私人组织或机构；第二，强调公共行政活动与公共权力有关，行政活动由公共权力引发；第三，强调公共行政的目的是为公众活动提供平台和服务，这个平台由行政的管理活动进行支撑，保证公众活动的相对公平和社会整体的有效性运作；第四，强调行政所负担的是社会、公众的责任和义务；第五，强调行政过程中的公平性；第六，强调行政活动的公众参与性；第七，强调行政活动的公开性和透明性。^[2]因此，公共行政可以定义为，政府行政组织为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动^[3]，而公共行政学则是探讨公共行政管理活动的规律，研究如何搞好公共行政管理的科学。公共行政学的研究目的在于建立科学的公共行政管理体系，提高公共行政管理的效能。

文化行政学所研究的文化行政通常指公共文化行政。