西方的公共行政理论

（一）西方的公共行政理论

西方现代公共行政理论的研究开始于19世纪末和20世纪初。两个标志性事件预示了这一研究的开端，一是1887年，美国学者，后来成为美国总统的伍德罗·威尔逊发表了一篇《行政研究》的文章；二是1926年，罗纳德·怀特撰著了美国第一本大学教科书《公共行政原理》。自此，公共行政的理论研究在西方国家，尤其在美国取得了长足发展。

可以从学派的角度对西方（尤其是美国）的公共行政理论作一归纳。

古典学派，也称程序学派和制度学派

20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。今天，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。

古典学派有三位重要的代表人物。首先是被称为程序学派创始人的法国人亨利·法约尔。1916年，他发表了《工业管理及一般管理》一书。法约尔的贡献在于，他首先指出了管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。其次，他提出了著名的14项管理原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。再者，他提出了著名的“法约尔跳板”原理。根据该原理，若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有问题解决不了的情况下才向上报告，再由上级协调解决。

德国社会学家马克斯·韦伯是古典学派的又一位重要代表人物。他第一次比较系统地论述了官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。马克斯·韦伯的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的特定的社会组织形式。他将官僚制理论和权威理论联系在一起对现代组织形式进行了分析。在马克斯·韦伯看来，以理性权威为特征的官僚组织才表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：（1）层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态所不可或缺的因素；（2）在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位有相应的法定权力；（3）各种工作决定都以法定的形式记录在案；（4）行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；（5）每一个层级的行政人员必须具有特殊的才能并经过特殊的训练；（6）人员的选拔通过公开竞争考试进行；（7）每一职位都必须规定明确的职责范围；（8）职位不属私人所有。

第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒。他的科学管理思想及其管理主义对管理理论与实践产生的影响是首屈一指的。泰勒通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。他的科学管理理论包括以下一些内容：（1）劳动方法的标准化；（2）工人培训的科学化；（3）建立计件工资制；（4）管理职能的专业化；（5）劳资双方的合作。泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。

行为学派

该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。20世纪20年代末30年代初，在哈佛大学教授梅奥的带领下，著名的霍桑实验取得了重大成就。霍桑实验用“社会人”概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。霍桑实验开创的人际关系以及对人及其行为的研究在管理发展史上具有里程碑式的意义。自此以后，对管理中的一个主要因素——人的研究蓬勃发展，并出现了一系列有影响的理论。重要的有心理学家马斯洛40年代提出的“人类需要层次说”，20世纪60年代，麦克格雷戈提出了X理论和Y理论，以及赫茨伯格的双因素理论。

决策学派

西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。西蒙认为“管理就是决策”。西蒙不接受传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的“最佳”。

另一个有影响的决策理论是林德布罗姆的渐进决策理论。林德布罗姆认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。这一渐进决策理论形成于50年代他写的一篇著名的文章《渐进调适》。

埃佐尼的综视（也称混合扫描）模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。

系统学派

切斯特·巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人做出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。

经济学的贡献

20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运作。

西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，主要有以下几个方面的特征：（1）将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任；（2）以市场运作方式消解官僚组织的弊端；（3）引入私人部门的管理方法；（4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；（5）把公众视为公共管理机构的客户；（6）在资源使用中强调削减直接成本；（7）在公共部门引入更多的竞争。

新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效，这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。