西方国家公共信息资源管理体制的借鉴

(一)西方国家公共信息资源管理体制的借鉴

简单地讲，公共信息资源管理体制是指一个国家以什么方式管理国家的全部公共信息资源，以及用什么手段来协调各公共信息资源管理主体之间的关系，也就是指公共信息资源管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和制度，主要包括国家公共信息资源管理机构的设置、职能和运行制度或运作方式三个方面。从西方国家公共信息资源管理实践来看，各国在管理体制以及手段等方面尽管有些许局部差异，但却体现了相当的趋同化倾向。

1.在国家层次上组建由政府首脑参加的公共信息资源国家领导机构，从宏观上加强对国家信息化建设的总体领导

西方国家普遍采用三权分立的政权组织形式，其中，议会负责有关信息资源管理的立法、重大信息资源建设项目的审批和信息政策执行情况的监督，司法系统则借助司法审判、法律救济等形式监控有关公共信息资源开发建设的法律执行情况，政府行政系统则负责对包括政府信息资源在内的公共信息资源开发建设的直接领导和指挥，并定期向议会和司法部门汇报公共信息资源管理的总体情况。议会、司法和行政在管理过程中相互制衡，使国家公共信息资源管理始终处在不同系统间的分化与整合中。

为突出公共信息资源开发建设的重要性、增强管理的权威性和科学性，各国均将公共信息资源视为重要的国家战略资源，并提出了一系列国家信息化战略，如英国跨世纪信息化计划纲领、法国的社会信息化行动纲领、德国的拥抱因特网计划等。同时，也纷纷明确了公共信息资源管理的国家领导体系。在议会以设立委员会的形式指定专门机构对国家公共信息资源开发利用尤其是政府信息公开与获取现状进行调研和评价，并提出相关建议、提案提交议会审议通过。美国国会中的联邦文书委员会、信息联合委员会、英国下院的信息委员会等不仅在制定和完善公共信息资源管理立法方面发挥了重要作用，而且对于国家信息战略制定、重大信息项目立项及财政扶持等发挥了决策咨询作用。例如英国信息委员会办公室(Information Commissioner Office)的主要职责包括培训和引导公众获取公共部门信息、答复公众疑问，并对公共部门违反《信息自由法》的行为有执法权。在政府行政管理层面，往往由部长或副部长以上人员组成国家或政府信息化领导委员会，委员会的主任一般由总统、副总统或总理、副总理兼任，以便从政府层面进行全面的调控和指挥，如美国的总统管理委员会、英国的政府信息化领导小组、法国的信息社会跨部级委员会、日本建设高度信息网络社会战略总部等。

2.职责清晰、分工明确的专业化政府公共信息资源管理组织体系

为加强政府对公共信息资源开发建设的统一领导，各国政府往往以在信息化领导委员会下采取指定专门部门、设立常设办事机构的方法负责公共信息资源管理的计划、组织、协调与控制，并从管理政策、技术标准、相关项目和资金等方面予以指导和支持。如英国的电子大臣(e-Minisiter)、电子专员及其常设办公室以及公共部门信息办公室(The Office of Public Sector Information)，法国政府的电子与通信技术局、澳大利亚的联邦政府信息管理战略委员会(IMSC)、联邦政府首席信息官委员会(CIOC)和联邦政府信息管理办公室(AGIMO)等。

在突出上述政府职能部门公共信息资源管理职责的同时，鉴于公共信息资源管理范围的普遍性与渗透性，各国政府一方面从横向上进一步强化了专业化公共信息资源管理的指导，赋予图书情报、统计、科技、文化等相关政府专业部门公共信息资源管理的职责，如美国国家图书馆与情报科学委员会、国家电信和信息管理局、白宫科技政策办公室、国家科学基金会科技信息办公室，加拿大的总理府财务委员会、国家档案馆、国家图书馆以及统计局等。另一方面，通过指定一名副部长负责所在部门及行业领域内公共信息管理工作、在各部设立首席信息官及首席信息官办公室以及定期工作交流的做法，成功地将国家公共信息资源管理思想制度融入到政府部门的日常工作中。

3.信息公开，鼓励竞争，整合资源，积极构筑多元参与的公共信息资源开发利用模式

在公共信息资源开发建设的实践层面，非营利性信息机构和私人信息组织往往既是国家公共信息资源管理的对象，也是承担具体公共信息资源开发建设任务的基层信息组织。各国均十分重视市场功能的发挥，纷纷采取开放政策，在资金、技术、人力等方面充分利用并整合民间信息机构和私营信息企业的资源，形成基于合作和优势互补的利益共同体，逐渐构筑起强大的公共信息资源社会管理体系，且不同部门间责任分担的合作倾向明显。其中，政府信息职能管理部门主要负责公共信息资源开发建设的规划、法规政策的制定及政策引导、重大信息项目的招投标管理，具体的公共信息资源开发建设则由其他信息机构来承担。

英国政府公共事业的民营化改革直接推动了英国公共信息资源管理的社会化进程，根据财政部《信息供应部门对政府其他部门或商业活动提供信息服务的定价指南》，贸易和工业部《可交易信息建议案》，政府信息部门可以挖掘和实现自己所拥有数据的商业价值。^[1]随后英国政府将测绘局、气象局、水文局等一大批公共数据搜集、生产、加工部门变为半官方的政府贸易基金部门。面对50%以上的财务自立压力，这些政府信息机构不得不进一步挖掘所拥有公共信息的内在经济价值、积极寻求与社会其他信息机构的合作，不断开放公共信息资源市场，通过有效的公共信息经营实现组织自我生存发展的需要。同时，越来越多的社会信息机构加入到公共信息资源开发建设中，尤其在基层公共信息服务中，各种私人信息组织、社区信息机构以及行业协会等异常活跃，并接受政府委托，与政府相关信息管理部门分工合作，有时甚至成为政府信息体系的外在延伸。对此，美国国会图书馆宣称“要发挥独有的领导作用，就必须把其他非营利性组织和生产性私人组织联合起来，不断增进与这些机构在工作网络上的合作关系”。^[2]

4.以完善的监督制约机制有效保障公共信息资源管理目标的实现

公共信息资源的开发利用是一项引人关注的复杂系统工作，在建立了完善的管理体系、组织机构的同时，西方各国还加大了对公共信息资源管理的监控力度。除进行政府系统内部的检查监督外，纷纷在议会、司法以及民间社会成立了有关委员会、办公室等，主要负责对政府公共信息资源管理过程的监控。如英国除在政府行政体系内规定电子大臣及电子专员每月要向首相提交一份关于英国信息化进程情况的汇报，政府每年提交一份信息化进程的年度报告外，还在议会成立了专门的信息化办公室，负责监督政府信息化政策、标准、规则的实施，并设有信息督查官、数据保护官等职位保证公共部门信息的公开与获取。^[3]同时，由数据保护法庭更名而来的信息法庭(Information Tribu)以及司法部门等专门负责处理与《信息自由法》诉讼有关的案件。

美国联邦会计总署作为国会对政府机构和政府活动的独立审计部门，要定期发布政府信息管理状况的评介报告，联邦政府机构每年都要向司法部门提交上一年度工作报告，并由司法部长汇总后发布年度总结报告。^[4]同时，《信息自由法》也规定了公民知情权的救济手段，当行政机关拒绝公开政府信息时，公民可以向联邦基层法院起诉。加拿大的《信息获取法》规定设立“信息专员”，以帮助联邦法院处理有关信息获取过程中的纠纷。^[5]澳大利亚在法院系统专门设立“公共信息官”，定期发布信息，回答公众疑问，澄清媒体不实报道等。^[6]

5.专家化的智囊知识系统为公共信息资源管理提供咨询指导

由于公共信息资源管理涉及信息技术、信息系统以及信息传播等多方面知识，专业化要求高，为科学决策，各国都组织了国家或政府信息化委员会的顾问委员会，邀请著名的信息技术专家、学者、企业家等组成，以便向信息化委员会提供咨询、顾问和建议。如美国的总统科学与技术顾问委员会和总统信息技术顾问委员会、法国的政府信息化建设咨询委员会和直属总理府的互联网战略委员会等。

当然，现代信息技术已经使信息的公共获取成为可能并导致公共领域和私人领域信息传播界限的日益模糊，私人企业可以提供更多的增值信息服务，以便使政府信息获取更为容易和有效。正如美国科学研究和发展办公室所指出的，“私人出版商，尽管与政府相对，但可以提供最为经济的出版方法，而且还能够更为有效地广泛分配传播图书信息”。^[7]因此，在公共信息资源开发建设的实践中，各国政府都积极鼓励私人企业、中介组织、民间组织等参与并发挥愈来愈重要的积极作用，形成了政府主导、企业和第三部门积极参与的多元化管理体制(见图7-1)。