建立新型公共信息资源管理体制的基本原则

(三)建立新型公共信息资源管理体制的基本原则

有效地增进和公平地分配社会公共信息资源是公共信息资源管理的精髓。在不完善的政府、不成熟的市场以及不健全的现实社会之间，要实现全社会的信息资源共享，提高社会信息化的整体水平，必须走公益服务与市场运营相结合的多元化公共信息资源管理体制，寻求政府、市场和社会公共信息资源管理的均衡点。

1.我国公共信息资源市场性开发和社会公益性开发相结合的可行性

(1)公众信息需求的多样化。随着经济的发展，人们生活文化水平的提高，公众信息需求的内容已经从以往单一的生存需要发展到文化、教育、政治参与以及娱乐、心理等综合需求。信息需求水平已经从原始信息的提供发展到深层次信息的保障;信息需求的对象也从以往的单一个体扩展到公众普遍需求，在质和量的方面都有大的提高，以往政府集中提供的普遍无差别信息服务难以满足公众个性化需求。

(2)社会结构的多元化。我国市场经济体制改革的深入，不仅带来了多种经济成分并存的局面，而且也同时带来了社会结构的变化，出现了个体经营者、私营企业主和企业家以及知识分子等具有不同利益要求的社会阶层，既促成了公众民主意识的觉醒和公共信息资源管理参与热情的提高，也使公共信息资源管理的多元化参与成为可能。同时，单位制对个人社会约束和管理的弱化，使公众对公共信息需求的实现方式和服务手段的选择以更大空间。

(3)信息服务业发展迅速。信息服务作为一个行业从其他经济部门中独立出来，在我国虽然只有20多年的时间，却得到了突飞猛进的快速发展，据统计，到2000年，我国信息服务业的从业人员已近百万，网络信息已经覆盖到教育、科学、文化、商业、娱乐等各个领域，信息服务的形式手段不断创新。“八五”期间信息服务业的营业额年均增长47.6%，1998年底，我国信息服务业的营业额已达350亿元以上。^[37]信息服务业的蓬勃发展不仅带动了公共信息资源的开发建设，而且也为各类组织进入信息资源领域提供了公平的参与平台。

(4)WTO规则的外在推动。WTO是一个以知识、技术和信息的流通决定商机的大市场，其中，透明度原则是其规则体系的基本原则，“是指WTO的缔约国有义务公布任何法律、法规、司法判决和一般援引的行政决定及货币贸易与服务贸易有关的国际协议，缔约国还有义务以合理的和公正的方式管理这些工具”。^[38]为保证这一规则及相关规则的有效执行，WTO还成立了常设的贸易政策审议机构。

(5)政府行政改革的需要。政府是信息市场运营中重要的供给方、需求方。随着政府职能由全能型向管理型、服务型的转变，大量的微观管理工作以及具体的事务性服务工作将移交给社会，其中，政府的信息服务将会催生一批大的信息内容服务企业，“因为政府系统是一个巨大的市场，而且，各级政府、各行业政府部门有很多的要求是非常相似的，例如宏观经济信息、政府相关信息等。这些信息服务加上政府信息服务渠道的复杂性，使得其进入的门槛较高，这就非常有利于信息内容企业的成长，随着电子政务信息服务应用的扩大，政府官员们将会更加感受到使用信息系统的便利，政府的信息外购将会稳定地增加，提供这些服务的产业将会得到机会迅速地成长”。^[39]

(6)基层公共信息服务的必然要求。基层公共信息资源管理的突出特点在于其直接性，直接面对公众的信息需求，直接接受公众的服务监督，无中间环节，其承载组织多指城市中的居民小区和村落的群众性组织。同时，“有效的基层参与需要更多的信息”^[40]，基层公共信息资源的分散性、直接性、复杂性以及特殊性等特征决定了基层公共信息资源管理体制不可能完全采纳政府一插到底的纵向管理模式，纵横交错的各类基层组织为基层公共信息资源的共享和不同主体的合作提供了参与平台。

美国华盛顿的社区服务网就是由华盛顿SA公司建成，该公司认为对社区进行投资是社会和人才项目的最好投资。^[41]2000年，广州市信息中心启动社区信息化工程，在主要街道建立信息站，为附近居民提供社区服务、劳动就业信息服务和电子商务配送服务等。^[42]2006年12月31日，湖南省民政厅宣布，将用2年时间，在全省87个县、市城区主要公共场所设置触摸屏522台，在主要街道、社区设置信息亭435个。到2008年奥运会开幕之际，北京也将拥有至少3000个信息亭。^[43]从系统建设的资金投入、平台搭建、日常维护与营运等，基层公共信息系统的建设需要来自社会各方面的参与。

可见，在现代信息社会，公共信息资源开发建设上“集体作战”的多元格局已经形成或正在形成，各种信息内容经营商、信息咨询机构、信息中心以及电信运营商等方方面面的力量都纷纷加入到公共信息资源采集、加工、传播等不同环节，并形成了多家单位、多种体制、多种资源、多种服务模式、多种载体、多种营利手段共同交织、互相影响的局面。

2.我国与西方国家公共信息资源管理体制的差异性分析

(1)管理传统与经济发展水平不同。西方国家市场经济比较成熟，而我国除了传统自然经济外，还经历了高度集中的计划经济时代，现正处于半农业、半工业、半信息化的社会形态，时代背景决定了我国公共信息资源的市场化转换成本要比西方国家高，政府公共信息资源管理职能的转型需要一个渐进过程，在信息化进程的初始阶段和推进阶段，行政干预的影响要比市场调节和社会自治更为有效。同时，政府在社会动员、资源整合以及集中化管理方面积累了丰富的经验，现有公共信息资源管理体制经过大的调整改革，已基本适应公共信息资源管理的需要，只是在改革的力度和幅度上还有待进一步加强。

(2)信息化程度差异。国民整体信息意识不足，距CNNIC近期对上网用户的“电子政务了解程度”调查结果显示，“听说过但不了解”的占36.5%，“有一点了解”的占35.8%，“非常了解”的只占15%，可见，我国政府信息化还没完全被公众接受。2007年底，我国拥有2.1亿网民，尽管和2006年同期相比增长了53.3%，但就总人口来说，我国互联网的普及度还很低。而非网民不上网的主要原因有两个，一是不懂电脑/网络，占40.1%，二是没有上网设备，占23.1%，教育水平和经济发展水平仍是制约信息化发展的重要原因，信息基础设施不完善且在地区间分布不均，国家的电子政务外网还在规划设计中，信息化整体水平不高也制约了公共信息资源管理体制的调整，需要国家的统一领导和强有力推动。

3.建立我国公共信息资源管理体制的指导思想

要积极探索建立适应我国社会主义市场经济发展要求的公共信息资源管理体制，逐步构建政事分开、政社分开、科学高效、统一管理、分工协作的管理体制;建立结构合理、层次分明、重点突出、面向国际的公共信息资源管理体系;形成面向社会、面向市场，反应快速、运转灵活、满足需求的公共信息资源运行机制;积极打造以政府为主导，第三部门和企业广泛参与，公开透明的开放式公共信息资源工作模式。通过公共信息资源管理体制的调整改革，扩大我国公共信息资源管理的社会参与面，提高公共信息资源的管理水平，促进社会信息化程度的整体提高。

4.我国公共信息资源管理体制改革的原则

①适应社会主义市场经济体制和加入WTO后新形势发展的需要。

②要把握需求导向，以应用促发展，转变政府公共信息资源管理职能，合理界定政府工作权限范围，依法管理，转变工作方式，要从以往主要依靠行政手段管理调控公共信息资源转变到管理、服务并举方式上来，从单纯依靠政府转变到政府、社会和企业多元合作共同开发建设公共信息资源。

③充分发挥非营利性部门和企业在公共信息资源管理工作中的重要作用，第三部门和企业对公共信息资源管理参与程度和主体作用发挥程度是我国公共信息资源管理体制是否成熟和信息市场信息服务是否健全完善的标志。

④既要分析研究其他国家公共信息资源管理体制、运行机制和发展战略等特点，认真学习借鉴他国公共信息资源管理的先进经验，又要结合我国信息化建设的具体国情，努力探索既适应国情又符合世界公共信息资源管理基本规律和趋势的管理体制。

⑤保持一定张力，要根据公共信息资源的不同特性，适度集权与适当分权相结合，给不同层次的管理以一定的弹性发展空间，既不能统得过死，也不能放任自流，建立灵活多样的公共信息资源管理制度。