计划经济时代的公共信息资源管理体制

(一)计划经济时代的公共信息资源管理体制

经济学家吴敬琏将我国计划经济体制下的信息处理方式称为“纵向传递的信息机制”。^[32]在国家高度集权的计划经济时代，政府是“无限政府”，承担着包括公共信息资源管理在内的所有经济社会管理职能，从宏观到微观几乎包揽了全部的经济社会事务。在此阶段，公共信息资源作为政府行政的工具和结果，被赋予了高度的政治意义，置于政府的直接管辖之下，并形成了中国特有的条块分割、分级负责的公共信息资源政府集权管理体制。

中央政府对不同类型的公共信息资源包括社会信息资源具有绝对领导和支配的权力，不同类型的信息资源按照一定的类别分门别类地归属不同政府职能部门管理，公共信息资源从总体上处于部门分散分割状态。资源的分配也采取指令性模式，向下传达指令，向上反馈指令执行情况，通过行政手段进行配置。由于整个社会生活以“单位制”形式被高度组织化，基层公共信息资源的开发建设就以“单位制”为主，国家的触角可以延伸到每一个角落和社会生活的每一个领域，政府通过单位这一特殊的社会组织形式采集、加工、存储、检索和传递、利用等管理公共信息资源，政府部门所属及各单位内部的图书情报机构往往根据需要自行建设、自行管理，力图在自己的势力范围内实现公共信息资源开发利用的自给自足。在此基础上，各单位还要通过一定的组织程序同时向上级主管部门和职能管理部门报告公共信息资源开发建设情况，从而完成政府对社会信息资源的全面控制和整合，政府成为公共信息资源的绝对拥有者、收藏者和利用者。

在社会公共信息资源总量较少、公共信息需求有限的情况下，这种政府单一化的公共信息资源管理体制基本上可以实现低水平的信息供需平衡。但正如经济学家哈耶克所言，计划性的信息机制(或者说官僚型信息机制)是不可能建立一个合理的经济秩序的^[33]，也潜在地隐藏着一系列难以逾越的弊病。

1.公共信息资源管理主体的越位

尽管政府公共利益代表的身份确定了其具有公共信息资源管理的先天优势，但公共信息资源内在结构的层次性和复杂性决定了在信息资源开发、建设的整个生命周期应由不同组织在不同阶段来完成管理和整合的任务。而完全由政府来承担一切公共信息资源管理职责，上至制度性信息资源的酝酿、制定和传播，下到基层社区事务性信息资源的采集、加工和传递，政府替代企业和社会插手了许多不该管也管不好的事务。

2.公共信息资源管理主体的缺位

当政府试图无限扩大职能包揽公共信息资源管理的全部过程时，不可避免地会造成政府公共信息资源管理职能的不充分履行，许多应该由政府完成的事情出现了管理的“真空”，如我国信息资源管理法规制度建设的滞后、信息市场发育缓慢、信息基础设施薄弱、政府信息公开不足等。

3.公共信息资源管理主体的错位

无论是公共信息资源生产和供给的分离还是其整个管理过程的阶段性，都需要有生产者、提供者和监督者等不同主体扮演不同角色共同完成整个管理任务;而由政府来担当公共信息资源管理的一切角色，就会表现出政府与企业和基层社会组织的分工不清，如政府进入各类信息市场直接给信息服务(包括竞争性服务)定价、把搜集来的公共信息资源封存束之高阁等。

政府公共信息资源管理的越位、缺位和错位的后果十分严重。

一方面，政府垄断管理公共信息资源的高度集权化体制遏制了市场机制和社会自我管理机制的进入，使市场公共信息资源配置职能难以发挥，社会公共信息自我服务能力无法展示，而政府能力的有限性以及对公共信息资源重要性认识的不足又导致了我国公共信息资源管理效率的低下，信息采集、加工和传播的不计成本、信息拥有和获取的行政级别限制以及因信息传递的阻滞和加工整理的落后给国家建设所造成的损失难以估量。

同时，公共信息资源的政府垄断和管理空间的封闭，对社会公众及组织而言，则产生了把信息当做国家配给品并盲目依赖政府的习惯。因为单位拥有公共信息资源的多寡和开发建设的情况并不是决定单位管理优劣和今后发展的关键性因素，这就导致了政府在拥有了对单位，单位对公众的信息支配权力的同时也背上了沉重的公共信息资源生产、提供、管理和监督等全部包袱，并构成了政府—单位—公众的支配链条，也因此而形成了公众—单位—政府之间公共信息服务的依赖链条，不仅使单位和个人失去了主动参与公共信息资源开发建设和管理的积极性和主体性，而且也抑制了公众的信息需求，导致我国公众信息意识的低下和公共信息资源管理的政府低水平重复。