社会主义市场经济下的公共信息资源管理体制

(二)社会主义市场经济下的公共信息资源管理体制

随着信息时代的来临和市场经济体制的建立，我国的社会结构开始发生变化，公众的信息意识和民主意识不断提高，而声势浩大的经济变革和社会变革在限制政府权威和限制国家权力方面彼此一致，政府对公共信息资源管理的权力在经济和社会领域进一步受到限制。同时，国家对信息资源重要性的认识程度迅速提升，也充分认识到政府在提高社会信息化进程中的关键作用，“信息化的核心是应用”，我国的各级政府机构不仅认识到公共信息资源在国家建设和发展中的重要作用，而且已经开始了行动上的落实。

1987年颁布的《政府信息资源管理条例》明确规定，“各级政府及所属部门必须指定或设立专门机构统一管理其职责范围内的信息活动”。一些部委还由副部长直接负责信息资源管理工作。各级政府机构在把政府信息资源管理列为本部门工作重要内容的基础上，都把管辖范围内包括公共信息资源在内的信息化建设当成政府工作的重要内容，并指定专门机构进行具体的领导和管理，截至1992年底，国家各经济、行政部门、各省(区)市政府、所有中心城市、半数以上的地区和1/5的县都已建立起信息机构。^[34]

1996年1月成立了以国务院副总理邹家华为组长，由20多个部委领导组成的国务院信息化工作领导小组，统一领导和组织协调全国的信息化工作。

1997年，国务院信息化工作领导小组把信息资源的开发建设列为国家信息化体系的六要素之一，并提出了“统筹规划，国家主导;统一标准，联合建设;互联互通，资源共享”的24字信息化建设指导方针，为包括公共信息资源管理在内的国家信息化建设明确了工作的方向和任务。

1998年3月，随着国务院机构的进一步改革，原国务院信息化工作领导小组办公室整建制并入新组建的信息产业部。为做好信息化建设的组织协调工作，信息产业部信息化推进司(国家信息化办公室)成立，主要工作任务是研究制订推进国民经济和社会信息化发展规划，指导各地区、各行业的国民经济信息化工作，研究制订有关信息资源的发展政策与措施，指导、协调信息资源的开发利用和信息安全技术开发，推动信息化普及教育等。

1999年2月，国家信息化专家组变更为国家信息化办公室专家委员会，同年12月，根据国务院领导关于恢复国务院信息化领导小组的批示，成立了由国务院副总理吴邦国任组长的国家信息化工作领导小组，其主要工作职责是组织协调国家计算机网络与信息安全管理方面的重大问题;组织协调跨部门、跨行业的重大信息技术开发和信息化工程的有关问题;组织协调解决计算机2000年问题，负责组织拟定并在必要时组织实施计算机2000年应急方案;承办国务院交办的其他事项。根据规定，国务院信息化工作领导小组不单设办事机构，具体工作由信息产业部承担。

2001年8月，中共中央、国务院决定重新组建国家信息化领导小组，国务院信息化工作办公室是领导小组的办事机构，具体承担领导小组的日常工作，下设综合组、政策规划组、推广应用组合网络与信息安全组四个司级机构。2004年国家信息化工作领导小组部署信息化工作重点时指出，要“加强信息资源开发利用。着眼经济社会发展的关键环节和重要领域，开发利用信息资源为现代化建设服务。推进体制和机制创新，发挥市场机制的作用，提高信息资源开发利用的效率和效益”。同时也提出了加强电子政务建设，深入开展信息化战略和规划研究等工作。

在明确了国家信息化领导小组及其常设机构以及信息产业部信息化推进司对我国公共信息资源管理的宏观领导与统一管理的核心地位的同时，国务院各部委(局、总公司)先后以信息中心的形式成立了自己的信息机构，以此加强行业性公共信息资源的开发建设，各部委信息中心积极开发本行业领域内的公共信息资源，利用自身的信息资源优势建设了大批经济、科技、文化等数据库和各类管理信息系统，并完成了金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海关、气象、灾害防御等10多个国家级信息系统的开发建设，成为行业领域公共信息资源管理的先导。

需要说明的是，各部委的信息中心虽然在业务、人员、资金乃至内部机构设置、领导任命等方面始终与所在部委保持着密切的内在联系，其工作运行方式以及内部管理等似乎与政府机关并没有多大的区别，但在机构性质上则归属为国家事业单位，具有独立的法人资格和相当的自主管理权限。

除明确部委信息中心行业领域公共信息资源开发建设和管理的职责任务外，从广义来看，所有的政府机构都负有相当程度的公共信息资源管理任务。这不仅是因为政府行政过程也是复杂的信息流动过程，公众的服务需求要以一定的信息载体形式来传输，政府对公共需求的满足也要以尽可能多的信息载体形式通过一切可能的信息传输渠道公之于众，而且各部门政府职能本身就包含了对相关信息资源进行搜集、分析、加工、深入研究以及宏观管理的职责，如政府机构提出规划、建议，拟定方案、起草法规制度、进行教育培训、行业统计以及专项调查研究等。外交部的新闻司和档案馆、农业部的市场与经济信息司、卫生部的文书档案处和新闻宣传处等内设机构都在相当程度上承担了行业性公共信息资源管理任务，从本质上讲都属于公共信息资源管理范畴。当然，为了避免研究的泛化，我们仍将关注的重点放在政府行政系统内与信息搜集、处理与管理工作直接相关的业务部门。

在国家层面，这种中央集中管理与部门专业化分散管理相结合的公共信息资源宏观管理体制在制度层面保证了公共信息资源管理的统一领导与有效管理。在地方，各省先后成立了由省政府主要领导任组长的各省信息化工作领导小组，作为推进区域范围内信息化工作的最高领导机构，并设有办公室等常设办事机构。在此基础上，各省还确立了信息产业厅为各省信息资源开发、建设和管理的职能机构，并成立信息化推广处;主要职责仍是负责推进本区域内国民经济和社会信息化，指导各行业信息化工作，研究拟定有关信息资源的发展政策与措施，指导、协调信息资源的开发利用和信息安全技术开发，协调和管理区域内大型计算机网络及国际联网工作，对政府系统内和非营利性组织申请域名注册归口进行审批，推进信息化宣传普及教育，以及完成政府信息化工作领导小组的日常工作等。在机构归属上，有些省市采取信息化工作领导办公室与信息产业厅合署办公的做法，如湖南省、辽宁省、江苏省、广东省、湖北省等人民政府信息化工作领导小组与省信息产业厅都是两块牌子一套班子，其下设的信息化推进处(也有称信息化管理处，信息化一处、二处等)是具体承担公共信息资源开发利用及服务管理工作的业务指导部门。

在地县，普遍设有信息化办公室或信息化委员会等常设机构，直接接受所在地县政府的领导和省市信息主管部门的业务布置。同时，北京、上海、天津、重庆等直辖市直接在本市信息化工作领导小组下设立信息化工作办公室(天津、上海称信息化委员会)，其工作职责相当于各省的信息产业厅，全面负责信息化工作的领导与落实。如北京市信息化工作办公室下设综合处、法规与标准处、推广应用处、电子政务与信息资源处、网络建设与管理处、发展计划处以及信息安全处等。此外，各省市政府办公厅下一般都设有信息中心，但其服务对象仍是面向政府，主要为上级政府搜集、汇总、加工和传递信息资料，有些还承担了区域内电子政务的内网建设和日常运转管理任务。2004年底，合肥市率先整合市计委所属的市经济信息中心、市政府办公厅所属的市行政机关办公自动化服务中心等电子政务建设机构，成立合肥市信息资源中心，负责全市信息化基础数据维护和管理、信息资源整合以及公共数据库建设和全市统一政务信息处理平台的运转等，为推进城市公共信息资源管理工作增添了一个有力支点。

除建立常规的政府职能机构从事包括公共信息资源管理在内的信息化建设外，我国政府还充分利用政府所属事业单位在公共信息资源管理、协调和人员、技术上的优势从事某一项具体的信息资源管理任务，如北京市信息资源管理中心等作为独立的事业单位，承担了北京市电子政务技术支撑和信息资源开发两项重要任务。同时，政府部门已经开始寻求与高校、科研单位、企业以及一些非营利性组织在技术和管理的某些环节领域上的合作，充分利用社会资源来强化对公共信息资源的管理，以弥补自身的不足。如上海市信息化专家委员会、上海市互联网信息服务业协会等分别在公共信息资源政策制定与区域发展规划以及具体的公共信息服务等方面发挥了不可估量的重要作用。

随着西方国家信息资源管理思想的传入，1999年上海市政府启动CIO制度的试点、江苏省2001年启动CIO研修制度、广东省政府2002年明确提出要在各级政府部门建立信息主管制度，但从目前的实际运行来看，我国大多数党政机关对公共信息资源管理实行的仍是“信息化工作领导小组+信息技术处/科(信息中心)”的模式，政府CIO还只是个技术的中层领导而没有进入决策层^[35]，今后的道路还任重而道远。

由分散分割和交叉重复的以往部门管理到由少数主管部门进行的相对集中管理的转变，我国政府公共信息资源管理的组织结构趋向合理，职能得到进一步强化。目前，从事公共信息资源管理的有代表性的主要机构类型有:

①政府公共信息资源管理综合领导机构，以国家信息化工作领导小组、各省市信息化工作领导小组为代表的国家和地方公共信息资源管理的最高领导机构，负有公共信息资源管理的宏观领导和战略发展规划责任。

②政府公共信息资源管理职能机构，指信息产业部、省市信息产业厅以及其下属的地市信息化管理办公室等，直接负责国家和上级公共信息资源管理目标及法规制度的贯彻落实，结合本地实际进行管理。

③政府行业性公共信息资源管理机构，指国家和省市统计局以及各部委和各省厅内部从事行业性问题调查、分析、统计、研究以及新闻宣传、文书管理的机构，在进行行业性公共信息资源采集深加工的同时，也承担了指导规范行业性公共信息资源管理的部分任务。

④政府所属事业单位，从国家信息中心到各部委和省市信息中心、信息研究机构等，都是从属于政府框架下的公共信息资源管理机构，往往围绕公共信息资源管理的某一环节，接受政府委托和指派。同时，分布在全国各地的公共图书馆或大学图书馆以及档案馆、文化馆等从事社会公益性信息资源开发、建设和传播工作的机构，也是公共信息资源管理不可或缺的参与者。

⑤政府所属企业单位，主要指国有信息企业，经过改制，实行真正企业化运作模式，如科技部下属的万方数据责任有限公司、教育部下属的书刊中心等机构经过改革已形成了结构合理、机制创新、业务发展多元化的发展格局，以市场化经营运作为突出特点，从事科技文献收藏与服务、数据库建设、信息分析研究、信息服务网络基础设施建设等。

⑥非营利性组织，主要指独立于政府行政系统之外，来自于社会自愿组成的各类社会组织，如上海市互联网信息服务业协会就是上海市从事信息服务业的各类企事业单位自愿组成的社会性非营利组织，其上级主管部门为信息化委员会办公室。

⑦私人信息企业，如从事信息服务的东方网、易趣网、证券之星等网络公司以及大批从事数据库开发管理以及信息咨询服务的企业等，充分利用政府信息资源和社会信息资源加工生产信息产品，通过市场化的公平交易实现盈利。

尽管现阶段，我国已经初步建立起了公共信息资源的多元化管理体制，政府机构改革以及事业单位管理体制调整也同时带来了我国公共信息资源管理体制的变化，事业单位、第三部门以及企业涉足公共信息资源管理的范围及深度不断扩大，公共信息资源管理的业务范围和服务内容向公众开放的力度加大，在公共信息资源的采集、加工和传播利用等方面，取得了可喜的成绩，有力推动了信息服务业的快速发展，国家“十五”计划发展纲要还把“积极发展信息服务业特别是网络服务业”作为加快国民经济和社会信息化的重要举措。但不容回避的是我国公共信息资源管理在体制上还存在着一些弊病，职能超载，权限分配、组织结构不健全等问题依然存在，其结果是:

(1)政府垄断式公共信息资源管理状况没有大的改善

从整体来看，政府仍然垄断和占有绝大多数公共信息资源，信息公开尚未得到全面贯彻和落实，公共信息平台等基础设施建设滞后。在有些地区，区域性信息网络还未建成，导致民间组织和私人企业信息获取和处理不得不依靠社会关系等非常规手段，助长了信息寻租行为。这种公共信息来源渠道不畅通、信息供应的不充足严重抑制了其他部门的介入，导致公共信息服务的商业化社会化程度低，影响和覆盖面有限。如政府的工商、税务部门在行使对市场主体监管职责的同时，掌握了大量的企业资质运营信息，对于促进社会信用体系建设与完善意义非同一般，但若没有政府信息的公开，相关机构缺少了原材料，则无从谈起社会信用体系的建设。同时，国家现行法规政策对其他主体介入公共信息资源领域还存有一定的限制，国家有关信息资源管理的法律法规尚未出台，档案法和保密法的有些规定与政府信息公开的要求相冲突，国家在数据库共享制度、政府信息资源利用的收费、定价制度等方面还是空白，对政府信息资源开发利用的考核、评价制度以及问责制度还没有提上议事日程，“特别是政府信息资源管理、隐私权的保护，信息市场的管理等方面，均无相应法律加以规范，导致了信息市场和信息资源管理的混乱现象”。^[36]

(2)政府封闭式公共信息资源管理形势未有大的改观

“封闭式”的含义包括两个方面，一是指政府行政系统内部公共信息资源管理的部门化，受现有行政体制影响，信息资源综合领导部门与行业管理部门之间以及政府综合办事机构内部在职能上存在交叉和重叠;在公共信息资源管理的方法、数据采集处理程序、分类标准等方面缺少协调和衔接;在公共信息资源网络建设中缺乏统一规划、协调和管理，各类信息机构、信息网络系统林立，各自为政，分散经营，数据库和资源网均没有统一的标准和规范。如在数据库建设中由于条块分割造成社会数据资源的部门化，有意无意地设置公共信息利用的壁垒，一些相互间存在密切关联性的数据资源分散在不同政府部门，每个数据库都是不完备的，不仅导致数据库建设的困难，也阻碍了数据资源的共享。同时，在公共信息资源管理的微观层面，地方政府和部门领导的行政干预往往会形成工作的阻碍，受政绩工程以及信息寻租等因素的影响，基层工作人员在数据搜集、统计分析以及结果上报等环节难免受到不应有的干扰，公共信息资源的真实性、客观性难以得到保证。二是指政府公共信息资源管理与社会需求的脱节。一方面，政府公共信息资源管理并没有严格的绩效考核标准，政府向社会提供信息的主动性、积极性不足，相当多的政府机构没有面向社会提供的信息资源目录以及申请程序，公众无从利用政府掌握的公共信息资源。另一方面，政府没有养成利用社会资源开发建设和管理公共信息资源的习惯，主管部门利用行政权力多头搜集信息造成了巨大的财力、人力浪费，过多的政府部门专项公共信息资源管理导致社会资源的严重浪费。