政府在公共信息资源多元化管理体制建设中的作用

政府在公共信息资源多元化管理体制建设中的作用_公共信息资源的多元化管理

(三)政府在公共信息资源多元化管理体制建设中的作用

1.政府公共信息资源管理的职能影响

(1)对公共信息资源的宏观调控，“在信息产业的经济运行中，微观产业经济实体之间的竞争如果缺乏宏观层次的产业政策的指导和约束，就无法保证其向着产业总的目标健康发展”。^[50]政府要通过科学规划、决策来控制公共信息资源的总体流向，制定和实施合理的财政、金融、税收以及信息市场扶持、人才培养等政策，实现公共信息资源的合理配置和结构平衡。

(2)培育信息市场，完善市场秩序、规范管理，公共信息的开发利用涉及公共利益的维护，多元主体的参与始终需要有政府的监管，政府在为各市场主体创造公平有序的市场竞争环境的同时，还要采取相关措施引导和鼓励非营利性信息部门与企业参与公共信息资源的开发建设，使公共信息资源的公益性开发利用与市场化开发利用在政府的指导下沿着健康规范的方向发展。

(3)对公共信息资源市场逐利行为的适度控制，维护社会信息公平。世界银行2004年发展报告指出，全面私有化不是解决公共服务问题的办法。例如弱势群体的信息获取问题，因年龄、性别、受教育程度、经济消费能力的差异市场模式难以奏效，而非营利性信息部门的公益性服务如果没有政府的强大支持，则影响范围会十分有限。美国政府对从事教育、健康等涉及公共利益的信息服务企业给予补贴，使公众能够以较低的价格享受高质量的信息服务，以促进公众对信息的利用，据调查，20年间美国公众对数据库的检索量增加了83倍。^[51]

(4)开发信息资源，提供公共信息服务，一方面，政府职能决定了向公众提供公共信息是政府重要的职责义务，并不是所有的信息资源都适合公益性或市场化开发利用，许多信息服务只能由政府部门来提供。尤其是在现代社会，“公众对‘开放政府’的期待比以往的任何时候都更高……大的公共组织都需要有专业部门为公众管理信息，为决策者提供咨询”^[52]，政府信息公开的主角只能是政府;另一方面，公共信息资源的开发利用需要有较强的社会资源动员能力，无论公共信息资源的市场化运作还是公益性开发利用都需要有政府部门的直接领导与支持，与政府部门合作、接受政府委托共同开发公共信息资源已成为通行做法。

需要指出的是，多元管理并不是全盘否定政府作用，而是对政府角色的重新定位:“元治理”，即政府在公共信息资源治理格局中，为了其他组织的共同参与，要在更深层次上对这些组织进行治理，通过对话、谈判、协商、讨论、交换信息、互助、互动、契约等制度化设计，作出新的伙伴关系的安排，以发挥核心作用。同时，政府部门仍是社会基础性信息的最大来源，这不仅是因为政府行政系统拥有最为庞大严密的信息采集网络，可利用国家强制力有效完成公共信息的搜集加工工作，而且“作为社会团体的常设组织，行政机构的第一个职能是掌握各种信息。行政机构是搜集和传播信息的有力工具”。^[53]从这个意义上讲，政府是社会最大的信息加工处理企业，也必然担负着向社会直接提供公共信息服务的义务。从服务内容的角度看，应由政府提供的信息服务有:

①资源类公共信息，包括各类人口、地理等基础数据;

②政策法规类公共信息，不仅包括国家治理过程中各项法规政策内容的提供，而且还包括申请程序的公开以及相关背景等;

③公共服务类，政府应向社会提供的办事指南、行业动态以及经济、交通、旅游、卫生、环境保护和社会保障等维持社会正常运转的基本公共信息服务;

④部分政务信息，除去保密因素，政府应该向行政系统内的其他部门和社会提供有关政府财务、人事、重大项目采购以及与公共利益密切相关的重点工作的进程、行为依据和结果;

⑤反馈监督类公共信息，既包括社会对政府公共管理过程的批评、建议以及政府所作出的回应，也指政府应公众要求所提供的具体信息服务。

2.竞争与合作——政府、非营利性部门和企业公共信息资源管理的新形式

朱镕基总理指出“政府信息化的发展要与政府职能转变相结合”，公共信息资源管理体制的变革正是顺应了政府职能转变和公共管理改革的需要，毕竟“好的治理即善治就是使公共事物所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府和公民对社会公共事务的合作管理”。^[54]

当然，每一种制度安排都有其局限，而多元化管理体制的优势就在于通过政府、非营利性部门和私人企业的分工合作规避上述三种管理模式的原有体制风险，使公共信息资源管理能够真正体现以人为本即以方便利用，节约公众信息获取时间和精力为中心，达到信息效用的最大化(见表7-1)。

表7-1　公共信息服务的新型制度安排表

注:政府部门(1)、(2)系指两个不同的政府部门

参见:E.S.Savas.Privatization and Public-Private Partnership，Copyright 2000 by Original Published by Seven Bridges Press LLC:107

案例:

美国图书馆信息服务的新型制度安排

1980年美国伊利诺伊州拥有的238个图书馆的North Suburban Library System(SRS)由于财力不济，将拖延已久无力完成的200个咨询问题以6 000美元的价格委托给加州最大的信息经纪人IOD公司完成，结果大部分问题的答复都令人满意，而收费也是图书馆承担得起的——实际花费5 762.97美元，IOD公司盈利237.03美元，两者的成功合作开辟了图书馆与信息经纪人合作的新路，并达到了双赢的良好效果。^[55]美国信息经纪人的一个显著特点是他们的信息多数并非来自自己的资料库，而主要依靠政府机构的信息公开、图书馆、信息/技术专门机构以及参考服务中心等信息机构提供的信息来源来满足用户需求。布鲁克林学院参考部主任P.布劳克(Patricia Brauch)认为，85%的信息经纪人利用最多的是公共图书馆，其次是专业图书馆和学术图书馆。也就是说，如果没有与政府部门和诸如图书馆、文献服务中心以及各类行业学会等众多第三部门的良好合作关系，信息资源的市场化运作将成为无源之水，无本之木。

不仅公共信息资源的市场化管理需要政府和非营利性部门的积极配合，非营利性部门的公共信息资源管理活动同样依赖于政府和市场系统以及非营利性部门内部各组织之间的相互协调与支持，以争取更多的占有信息资源和其他诸如资金、人员、技术等资源，获得更大的发展空间。美国康涅狄格州的纽海文免费公共图书馆(NHFPL)就与耶鲁大学和一些其他非营利性组织建立了合作伙伴关系，共同实施该市的一项工业区技术开发计划。此外，这家图书馆还与国家司法部和该市的警察机关合作，将当地的GIS数据进行整理，并提供给广大用户使用。

要发挥第三部门和企业公共信息资源开发建设的积极性和主动性，政府的核心主导作用就必须被强化。政府作为制度设计者，要不断建立和完善有利于多元主体积极参与的公共信息资源管理制度环境，善于通过制度创新消除影响其他主体介入的原有体制性障碍，鼓励公平竞争。如在互联网信息服务中以法规制度的形式明确其他主体的责权利，在信息采集和交换方面，有必要通过制定促进信息交换和商品化的政策规范，理顺政府与非营利性部门以及企业的关系。

适度扶持和鼓励非营利性部门、企业参与公共信息资源管理。非营利性部门和专业性信息企业是公共信息资源的“集散地”，但信息服务的整体水平并不高，为此，即使在美国这个私有化经济高度发展的国家，公共物品的生产和供给也大多是由政府来承担的。20世纪80年代初的一项有关美国339个城市的40种公共服务项目经营方式的统计表明，私人与政府签订经营合同的项目中，医院占16.8%，桥梁维护占7.4%，公共汽车占5.3%，图书馆占5.0%，博物馆占3.5%，也就是说，这些公共服务项目都是由政府直接经营为主的。^[56]国家必须扶持发展一批社会信息机构作为公共信息资源管理体系的基础力量，而且非营利性部门的活动尤其是我国事业单位的运转只有通过政府的直接资助或政府的影响力才能正常开展。当然，具体的扶持形式可依情况而定，直接资助、委托经营以及契约购买等都是可供选择的途径，其出发点在于充分发挥非营利性部门和企业公共信息资源管理灵活、及时、便捷、针对性强等优势，而不是打造新的政府行政系统。

积极为多元主体的介入创造需求环境。供需关系的互动表明，没有一定规模的需求就不可能有非营利性部门和企业参与公共信息资源开发建设的可能，从一定意义上讲，公共信息需求是推动多元主体参与管理的前提;而政府作为公共信息资源的最大生产者、需求者，既可以通过鼓励社会利用多元主体信息服务的做法也可以直接实施一些计划为其他主体的参与创造信息需求机会，如英、德等国家规定，所有的政府项目评估都要以公开招标的形式由独立的咨询机构来完成，从而使政府成为信息市场中的重要买方。我国如在政府公共信息系统平台架构中进行适当分工，将数据部分的来源委托给信息资源开发商，集中做好管理和集成服务则会进一步提高政府公共信息资源管理能力，有效降低行政成本。

加强政府对多元主体公共信息资源开发建设的指导与监督。多元主体出于不同利益动机参与公共信息资源管理，其运行过程和服务效果若没有必要的监控则有可能偏离公共性要求，政府应通过政策规范、业务指导、行业标准制定、执行情况的监督以及人员的职业培训等不同方式规范对第三部门和企业信息行为的管理，纠正可能会出现的公共信息服务的市场失灵和社会失败。

3.公共信息资源多元化管理的困境

从单纯的运行过程来看，多元化管理还面临着多元管理的可行性与有效性的矛盾、合法性与责任性的对立等问题。理想的制度设计与现实总会有一定的差距，目前，三者之间的竞争合作关系并不明朗，三者之间在公共信息资源开发建设上的界限仍然模糊。仅以公共信息服务为例，由于受政府预算和信息管理能力以及信息技术等诸多方面的限制，以往的政府很难满足公众个性化信息需求，只能一般性地提供大众化信息服务，非营利性部门和信息企业因此而有机会对政府掌管的公共信息资源进行深加工提供给用户，并形成了与政府信息服务的竞争关系。20世纪80年代中期，里根政府就将政府机关的信息传播活动限制在法律要求的范围内，非法律要求的信息活动，只有不与非营利性部门和企业的类似活动重复才可以进行。^[57]1993年，克林顿政府又对政府信息传播活动进行了更为广泛的界定^[58]，相关的信息传播与信息服务并不是自动地转移给非营利性部门和信息企业。现代信息技术提升了政府公共信息服务能力，原来只能由非营利性部门或企业才能提供的信息服务开始由政府接管。这是否表明，如果政府公共信息服务能力进一步提升，非营利性部门和企业公共信息资源管理活动的空间就会进一步萎缩，三者之间是相互促进、协调发展的合作关系还是此消彼长的对应关系?争论才刚刚开始，结果还需等待实践的验证。

【注释】

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