公共信息资源的政府配置

(五)公共信息资源的政府配置

经济学家斯蒂格利茨指出:“只要承认信息不完全，那也就应该承认市场不能通过自己的机制实现经济的高效性，一定需要政府干预，这就预示着政府要扮演重要的角色。”^[28]公共信息资源在社会发展中的独特地位及特点决定了政府必然要在其资源配置中发挥重要作用。

1.公共信息资源的政府提供方式

在公共信息资源管理领域，政府是以投资者、调节者、管理者和生产者等不同身份出现的。从生产主体角度划分，政府提供公共信息资源包含了公共信息资源的政府生产和政府组织生产两种重要职能形式，只是我们在观念和习惯上往往把公共信息资源的政府生产与政府组织生产完全等同。前者可按照层级结构的不同在中央政府、地方政府之间进行一定的分工。后者意味着以政府委托的方式，通过签订合同、授权经营、政府资助等形式，由一些事业单位和企业来承担公共信息资源的生产开发任务。其目的并不在于促进公共信息资源管理的市场化，而在于克服现有公共信息资源生产和供给的非效率现象，其活动范围仅限于部分强竞争性准公共信息资源，且不得以营利为目的。

区分公共信息资源政府生产与提供的目的并不在于减轻政府公共信息资源管理的压力，而是借此说明公共信息资源的政府提供并不意味着生产和提供环节的政府垄断，同时也包括了不同类型组织参与政府公共信息资源管理的权利。政府公共信息资源管理所面临的问题并不是应否直接生产加工和提供公共信息，而是如何更为有效地提供尽可能充分的公共信息和公共信息服务以及如何根据不同性质公共信息资源的特性规范其生产和供给。

2.公共信息资源政府配置的内容与形式

有效的政府及其公共信息资源管理体制是与资源的稀缺程度和信息市场的成熟程度相适应的。在市场机制失灵或私有化产权运行交易成本过高时，政府不可避免地要直接参与公共信息资源配置并发挥主导作用。与市场机制借助价格、供求关系等配置资源所不同的是，政府借助政策导向工具、财政扶持工具以及税收优惠工具等行政手段、法律手段和经济手段配置公共信息资源，所关注的领域和作用的目标主要体现在:

(1)充分发挥公共政策的信息资源配置功能与导向作用，推动公共信息资源建设

公共信息资源配置始终围绕着政府信息政策的制定、执行、修改而进行着，在实践中，各国都通过制定有关的政策和相应的立法，从不同层面和不同视角采用各种手段和方法，来促进和规范本国的公共信息资源管理。如俄罗斯的《国家信息政策构想》、欧盟的《公共部门信息再利用指令》、英国的《跨世纪信息化计划纲领》、法国的《社会信息化行动纲领》、德国的《拥抱因特网计划》等均以“计划纲领”的形式表达了各国信息化建设的总体目标和信息资源管理策略，以推动全社会公共信息资源的开发。

(2)加强信息资源立法，促进公共信息资源的全面共享

公共信息资源的有效利用和开发是以信息内容为核心的公共信息服务的基础，因而，通过信息资源立法，可有效规范和促进政府公共信息资源的全面共享、社会公共信息资源的有效传播和使用以及公共信息资源的市场流通等。在此思想指导下，美国、加拿大、瑞典等国均制定了《信息自由法》、《信息获取法》等有关政府信息的法律规范，日本制定了《科技信息中心法》，从法律上明确了政府对信息科技资源开发利用和宏观管理的职责，而美国图书馆和信息科学全国委员会1990年通过的《公共信息准则》确保了公共信息的传播权、使用权以及其他相应的权利，2005年英国的《公共部门信息再利用规则》不仅明确了公共信息蕴含的巨大商业价值和新技术带给公共信息增值利用的巨大潜力，而且对于公共信息市场开发的条件、程序、收费等问题进行了具体规定。此外，政府还可以运用法律手段通过授权以及实施配额利用、许可证、开业许可等形式，确定那些无法实行排他性的公共信息资源的产权，以便部分公共信息资源有偿使用制度的推行。

(3)直接提供公共信息服务，辐射和带动社会整体公共信息资源建设

作为公共利益的代表，政府负有向公众提供公共信息服务的职责和义务，同时，政府所拥有的庞大的统计资料和积累的大量数据本身就是有待开发的信息资源宝库，通过深层次加工后，例如综合性的行业信息和市场信息等不仅是社会所急需的有价值信息服务，可产生巨大的社会经济效益，而且这种可以将潜在资源变成现实经济效益的公共信息服务还可以起到无形的典范和放大效用，吸引更多的企业和第三部门组织参与公共信息资源的开发建设。

(4)加强信息基础设施建设，引导公共信息资源消费

信息基础设施建设是进入信息化社会的最基本条件之一，是决定公共信息资源管理与开发利用的关键，同时也是一项耗资巨大，短期内投资回报难以收回的基础性工程，其本身的排他性和外部性特征决定了私人部门参与建设的有限性，政府必须在信息基础设施建设中发挥主导作用。如美国政府在实施国家信息基础设施行动计划时，确定了“重点建设数据库，促进信息资源开发和利用”的发展战略，成功引导了其他行业和民间组织对信息资源开发利用的积极参与。同时，除了具有促进社会信息化程度全面提高的功效外，信息基础设施建设还具有显著的经济辐射和带动作用，可进一步拉动公众的信息需求，有效培育社会的公共信息消费。

(5)普及教育和支持科学研究，提高全社会信息素质

在现代社会，教育和科学研究在社会信息化进程中的作用日渐突出，各国政府纷纷把加强信息教育和投入科学研究作为推进信息化建设的重要举措。如日本针对自身不足长期采用官、产、学联手合作的科研体制，使高新技术成果迅速转化为现实成果，成功推动了本国信息产业的发展。德国政府“全体上网”的10点赶超计划里包括不断扩大信息产业的职业培训岗位，各地劳动局的“互联网驾驶证”培训班，给失业者开办使用互联网的知识普及班等做法有效促进了公众信息素质的提高。

(6)规范管理，营造公共信息资源开发建设的良好社会环境

现代意义上的公共信息资源优化配置实际上也是政府信息管理职能向社会和市场的有条件转移，是从以往直接生产和提供公共信息资源向宏观管理和监督以及高品质服务的转化，在此过程中，政府既要制定和实施公共信息资源管理的相关制度法规，加快内部管理体制改革步伐，为多元化参与创造公平、有效和竞争的发展环境，也要在资金、税收、价格等方面采取得力措施吸引各方积极参与和监督公共信息资源的开发建设。

政府的上述公共信息资源配置职能并不是一成不变的，根据马斯格雷夫和罗斯托的公共支出结构发展模型，在经济发展的早期和成熟期的不同阶段，政府投资也经历了由高到低的依次递减过程，同样道理，在社会信息化发展的不同阶段，信息产业的不同领域，政府作用方式和所扮演的角色也是迥然不同的。20世纪60～70年代，信息市场尚未完全建立，美国政府在公共信息资源管理方面发挥了典型的“示范”作用，由具体的政府机构直接参与公共信息的生产开发，如美国原子能委员会(现美国能源部)、美国航空航天局等政府机构出面组织并参与相关数据库的生产。但到80年代中期，随着信息服务业的发展壮大和公众信息需求的持续增长，美国政府就变原来直接参与信息资源配置为间接组织、宏观调控的资源配置方式。美国的经验告诉我们，在信息市场尚未发育完全，公众信息素质有待提高的情况下，政府必须在信息市场培育、构建、市场规则建立健全等环节发挥主导作用。而在信息化程度整体提升的大背景下，政府在公共信息资源配置中的作用就由“划桨”转变为“掌舵”。

就形式而言，政府提供的公共信息资源可分为政府直接生产和间接生产两类，由政府直接生产的公共信息一般是纯公共信息或自然垄断性较高的准公共信息，如国防、外交类信息以及制度性信息等既需要政府依照法定程序制定，也需要政府向社会公开传播;而公共信息资源的政府间接生产是指政府充分运用预算安排和政策安排形成公共信息资源加工生产的经济刺激，通过签订生产合同、授予专利经营权、政府参股和经济资助等方式吸引利益驱动的私人部门参与公共信息资源的开发建设。可见，公共信息资源的政府提供与政府生产在意义上并不是完全等同的，概念上的厘清有助于区分和确定公共信息资源生产和提供的不同主体，明确政府与第三部门等各种社会组织参与公共信息资源管理的权利，进而使我们从公共信息资源的政府独家安排转向政府、市场和社会相结合的多元安排，以提高公共信息资源管理的整体效率。

例:

比利时政府公共信息资源配置模式

在公共信息的采集上，除依托政府所属的国家信息中心和地方信息中心外，比利时政府还充分利用被称作“信息超市”的商业信息机构，通过付费的方式获取所需信息。对于政府所掌管的公共信息资源，则采取了分类开发管理的模式，以保证各类公共信息能够安全、有序、有效的流通、使用和管理:

(1)对涉及国家政治、经济、军事和社会安全的机密，按照“确保安全”的原则，采取严格限定此类信息在有限的政府核心部门流动的做法，由相关政府部门进行直接加工整理并按照组织程序传递，严禁进入市场。

(2)对气象、人文、自然、教育、卫生、体育等事关公众生活和社会发展的公益性信息，为体现“社会效益”原则，一方面把所掌握的这类信息无偿提供给社会，另一方面又鼓励各种中介组织、社区组织等第三部门积极开展非盈利性的信息增值服务，实现资源共享。

(3)对商贸、投资、金融、科技、人才、企业、经济等具有商业开发价值的公共信息，则按照“市场经济”原则，引入市场机制，允许商业信息机构在法律规范范畴内进行加工增值，实行有偿服务。

比利时政府的上述做法不仅充分调动了社会、市场力量对公共信息资源开发建设的投入，借助外在资源建立起了大容量、高水平的政府信息系统，而且第三部门和企业对政府信息资源的积极开发，如美国Dialog语言公司比利时分公司等一系列商业信息经营机构在政府公开信息基础上开展的各项增值服务，促成了鲜明的市场化与社会化相结合的政府信息资源开发模式的有效运行。同时，也以事实表明，公共信息资源的生产者并不一定都要由政府来充当，其他形式的主体同样可以加入这一行列，只是公共信息资源的提供管理需要由政府来全面监督负责。^[29]

3.政府配置公共信息资源的缺陷

“由于公共机构尤其是政府机构本性以及公共物品的供求关系的特点，使得他们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。”^[30]导致政府公共信息资源管理低效的原因很多，主要有:

(1)公共信息资源产权的法律界定不够明确

一方面，从政府与公众的委托─代理关系来看，尽管整体的公众是法律意义上的公共信息资源的最终所有者，但在现实中零散的以个体形式出现的公众却不能被当做真正法律意义上的初始委托人，法律并没有给予他们参与谈判和签约的权力，他们也无法在法律上约束政府信息管理行为，具体的政府机构和官员也就无须作出有关公共信息资源配置效率方面的承诺;另一方面，从政府行政系统内部公共信息资源的委托─代理关系来看，通过层级节制的纵向管理体制尽管可以将公共信息资源管理的权力层层委托逐级下派，但最后承担公共信息资源管理风险责任的部门和官员的法律关系并不明确，管理缺位现象难以避免。

在实际工作中，公共信息资源的搜集、整理、加工、分类、组织等需要花费巨大的人力、物力，是有成本的，但因涉及“公共”，对政府公共信息资源的利用过于强调无偿共享，信息资源开发建设的产权利益关系不明确，抑制了政府部门开发公共信息资源，推行政府信息公开的积极性。

(2)公共信息资源产权设定的科学性不足

一方面，公共信息资源的产权设定应根据公共信息产品的具体性质特征区别对待，不应采取整齐划一的统一产权政策。同时，需要有完全行为能力的产权主体，在政府信息职能部门、附属信息机构以及国有企事业信息单位之间责权利划分尚不清晰的背景下，产权激励机制就不能充分发挥作用。

另一方面，现有产权设置的重叠和委托─代理关系链过长。其中，产权设置重叠是指同一资源实体的部分产权被重复委托给不同系统的政府部门，导致权限范围相互重叠，部门之间相互干扰乃至侵权。例如政府综合办事部门和专业化的政府信息中心都拥有相当的公共信息资源的占有处分权，但在政府信息公开以及面向公众服务和信息深加工及应用等方面职能交叉重叠现象较多，具体的直接责任部门缺乏明确的规定。即使公共信息资源产权有明确的法律规定，但在政府行政系统内部，公共信息资源管理的委托─代理关系一般属于多级委托，随着委托─代理关系链条的增长，公众的监督成本也不断攀升，而政府并不是完全意义上的经济组织，在资源配置中并不能完全遵循成本与收益的比较，所要履行的手续远比私人部门复杂，所要花费的实施成本也明显高于私人部门，其产权配置效率就会不断降低。

(3)政府内在结构的缺陷

西蒙曾讲过，后工业社会的中心问题不再是组织起来提高效率，而是组织起来决策——处理信息，公共信息资源配置实际上是开放性信息资源的整合，需要打破系统界限，跨越组织、时空的限制实现公共信息资源的重组。然而，条块分割、各自为政的政府行政体制使公共信息资源的政府配置只能是单一系统内的科层式配置，难以实现充分的整合和共享。同时，在政府行为惯性的驱使下，一旦市场可以达成的交易而不恰当地选择了政府安排，则会导致公共信息的垄断性经营与封闭式管理现象共存，进而造成信息产品价格的非灵活性，出现公共信息资源供给的过剩或短缺。此外，由于从事公共信息资源管理的政府官员缺乏有效的竞争激励与考核机制，公众无法监督其行为，公共信息资源配置的低效和个人信息寻租行为在所难免。

公共选择理论认为，决策成本与参与决策的人数之间存在函数关系，参与决策的人数越多，决策成本就越高，庞大的官僚系统使政府公共信息资源管理的成本必然要高于私人部门，而这些费用基本上都是为保证政府各部门公共信息资源管理的正常进行而必需的开支。如果片面追求成本的节约，反而可能会因决策失误、执行监督不力等造成公共信息资源配置的失衡、信息寻租以及信息封锁等现象的加剧，带来更大的社会总成本。当然，这并不意味着政府公共信息资源配置的成本不能降低，无论是政府内部的体制改革还是进一步理顺公共信息资源产权结构的过程，实际上都是降低政府成本费用的过程。即便如此，完全由政府配置公共信息资源，不仅带有难以摆脱的垄断和计划色彩，而且还会严重抑制公共信息资源的社会自我服务与自我管理能力，削弱市场介入的平台，形成对政府信息提供的严重依赖。同时，政府信息资源管理的行政化风格也会影响和限制公共信息资源的有效利用，如我国以政府经费支持的各类数据库生产，往往经费使用完、鉴定会开过，数据库也就基本成了少有人问津的死库，这是因为数据库不是一次性工程，而政府行政手段虽然有强大的动员力量，但不能深入持久。

4.计划经济体制下我国原有公共信息资源配置模式分析

在中央集权的计划经济时代，政府信息资源管理过程中存在着严重的供给与需求、成本与价格的关系割裂现象。公共信息资源配置问题主要表现在:

第一，政府与市场完全重叠，政府取代了市场，所有的信息产品几乎一律表现为纯公共信息资源，具有完全的国家产权性质，不仅没有私人信息资源之说，而且也缺乏由社会力量供给的准公共信息资源。

第二，计划经济堵塞了信息市场自身发育的可能，市场缺位导致所有公共信息资源生产加工的成本只能由政府承担，而政府投入的有限性也限制了公共信息资源的生产供给规模，其结果不外乎两种，一是盲目扩大税收，损害社会的再生产机制，最终造成税源的枯竭，使公共信息资源供给难以为继;二是进一步缩减公共信息资源的品种或降低公共信息服务的品质，往往按照政府财政投入决定公共信息资源供给的增减，造成公共信息的供给不足，如1958年全国邮发报纸1776种，1961年降为451种，1962年在减至308种^[31]，因财政负担导致政府公共信息资源供给的随意性可见一斑。

同时，在政治挂帅的计划经济体制下，我国公共信息资源呈现出强烈的泛政治化倾向，不仅公共信息资源品种少，而且内容和形式单一，除了片面凸显政治功能外，对公共生活的其他领域几乎丧失了覆盖能力，难以反映公共利益，其消费也基本成了政府的专利，不仅公共信息资源开发建设失去了广泛的社会基础，而且也因人员、财政以及指导思想等偏差导致公共信息资源管理危机的出现。