建立权变管理体制模式

2．4．2　建立权变管理体制模式

中国基金监管体制的构建不能单纯地依靠某一监管主体，也不能仅仅依靠某一监管手段的运用，应该综合考虑和兼顾各种监管主体的监管功能和优势，同时注意发挥多种监管手段的积极作用，既要从现阶段的实际情况出发，满足基金初期发展的要求，又要考虑长远发展的战略要求。基于这样的考虑构建一种法律约束下的政府管制与行业自律相结合的监管体制模式——权变管理体制模式，是较为现实也较为理想的选择。

所谓权变管理，其一般的含义是指在管理中没有什么一成不变的、普遍适用的最好的办法，而是应该根据管理对象所处的环境及条件的变化随机应变地选择和采用相应的管理手段和方式。权变管理，严格说来并不是一种具体的管理，而是一种指导思想或思维方式，权变管理的真正意义在于指导我们一切从实际出发，进行有准备的方案管理或策略管理。这种管理模式要求我们根据发展目标，既要进行战略性管理，也要有战术性管理，既要有优化方案设计的充分准备，又要有应变的策略准备，以便在保证管理总目标得以实现的前提下采取灵活的行动策略。

基金监管中的权变管理模式可以理解为，根据投资基金发展的实际情况及目标要求，以功能的充分发挥为标准来选择监管主体及其结构，以效率和效果为依据来选择和应用监管手段，在不违背有关法律规定的情况下，采取灵活的监管措施对基金的发展实施有效监管的一种管理体制模式。

鉴于基金发展的特点以及我国的现实状况和面临的国际形势，构建中国基金权变管理型监管模式的总体思路可以概括为：以法制建设为基础和保障，建立全国统一的、权威性的基金主管机构，对基金的发展进程进行宏观引导和协调管理，同时建立和完善基金行业组织及其相应的自律机制，三管齐下，以此来保证投资基金的持续、稳定和有序发展。这一思路的基本思想就是“三管齐下，协同监管”。

“三管齐下”指的是同时考虑三种监管方式：

（1）通过制定法律法规来规范基金企业的行为，使企业在法律的约束下进行自律监管；

（2）通过建立权威性的、全国统一的基金管理机构，代表政府对基金的发展实施监督、检查、引导和控制，即进行行政监管；

（3）通过建立和完善行业自律机制，使基金行业组织协会进行自律监管。

所谓“协同监管”指的是在基金发展过程中，针对基金发展的目标和具体运行状况，恰当地处理和划分政府管制、行业自律和企业自我管理的范围及重点，避免监管中的错位或遗漏，同时做到宏观目标与微观目标、近期目标与长远目标的协调。

为规范我国基金业的发展，我国应建立一个层次分明、权责明确的监管体系。这一监管体系应由基金立法、政府监管、基金业自律监管以及社会中介机构监管等几个方面共同组成。

一、完善基金立法

我国完善基金监管体系的当务之急是加紧立法，制定出完善的投资基金监管法律体系：《证券投资基金法》已开始实行，但仍需完善，使之更具有可行性和可操作性，随着经济和基金业的发展，还要对其进行适时修订和补充；制定相关配套法律，如《投资顾问法》、《投资者利益保护法》、《中外合作基金管理条例》等；有关基金的会计、审计、税收、报告制度等应详细规定，做到有法可依。

二、加强政府监管

1．加强证监会基金管理部门的人员、设施建设，建立一支高素质的基金监管执法队伍。

2．基金管理部门不仅要在业务上，还应在市场准入、人事制度、财务状况等方面，对基金管理公司进行全方位的监督。除加强非现场检查外，还要注重现场检查。对现场、非现场检查过程中发现的问题，可依据相关规定进行处罚。

3．督促基金管理公司健全与完善内部治理机制，使基金管理公司自身形成良好的内部监控机制，从而与政府的外部监控相衔接。

此外，目前的监管目标可定位为市场行为监管和保护投资者利益并重，随着监管体系的逐步完善，应逐渐把监管目标集中到保护投资者利益方面。

三、加强行业自律

在西方各国基金业监管体系中，行业自律组织是一个重要组成部分，并发挥着政府监管所不可替代的作用。我国亦应建立类似的自律组织，进行行业自律管理，由此在行业内形成一个比较规范的自我协调、相互制约的自律机制，作为国家基金主管机关管理的补充。我国已于2001年8月成立了第一家基金业的自律性组织——中国证券协会基金公会，但目前基金公会的组织机构尚不完善，民间性、行业性的色彩还不够浓。证监会应主动协助基金公会的组织机构建设，争取尽快使其工作步入正轨。同时，在行业组织的职权上，可以借鉴国外经验，证监会可授予其某些监管权，以提高其权威性，发挥其行业自律、自我管理的作用。比如，可以赋予其基金运营机构的资格管理权、基金价格和管理费率的制定权，以及对基金从业人员的专业技术资格考试和人员培训等。

四、建立基金投资者保险制度

可以借鉴美国的保护投资者协会制度，建立我国基金投资者保险制度，以化解基金的潜在风险。其具体做法是由国家组织设立投资保险机构，采取强制性的方式将各基金管理公司纳入该保险体系。投资保险资金的来源一部分是财政资金，一部分由各基金管理公司按经营毛利的一定比例交纳，当基金管理公司出现破产时，由设立的投资保险机构采取赔偿基金、安排机构并购等方式化解风险，分散基金这一高风险行业给投资者带来的投资损失，减少对整个金融体系的冲击，并由此建立整个基金业的安全保障体系，从而更好地保护众多基金投资者的利益，树立人们对基金业的信心。

五、建立社会公共基金评级机构

在西方基金业发展过程中，基金评级机构已成为有效的社会监督机构之一。由于处于相对独立的地位，基金评级机构可以通过对各种基金信用等级、风险程度的评级、公布，达到对基金管理公司的行为进行社会约束的目的，以帮助投资者权衡投资收益与风险，进行基金投资选择。这样，不仅可以切实保护投资者的利益，加强对基金管理公司的风险防范，而且有助于基金管理公司之间的竞争，起到优胜劣汰的作用。同时，亦应建立具有高度专业水平的基金会计、审计、法律等中介机构，这些中介机构同样是合理的监督体系不可缺少的一部分，它们的存在有利于基金交易行为的理性化和规范化。