公共事业综合评估

13.3　公共事业综合评估

在政府系统内，人们往往热衷于公共事业管理的绩效评估而忽视公共事业综合评估，忽视公共事业的政策产出对个人、社会、自然环境的综合影响。在全球化、信息化背景下，为使公共事业管理能够更科学合理，更符合公民的生活需求，达到使公民利益最大化的善治的目的，我们有必要从多层面推动公共事业综合评估工作的开展。

13.3.1　公共事业综合评估的概念及分类

公共事业综合评估是指公共事业的政策产出对个人和社会的影响的全面评估，即对政策产出的社会效应评估。

公共事业综合评估可以按照多种标准进行分类。由于评估贯穿于公共事业管理的全过程，因此按照评估的时间顺序可将之分为公共事业管理事前评估、公共事业管理执行过程的评估、公共事业管理事后评估；按照公共事业综合评估的主体分类可分为公共部门自身对公共事业的综合评估和公共部门外部的团体和个人对公共事业的综合评估；按照公共事业综合评估的具体内容划分可分为公共事业健康效应评估、公共事业安全效应评估、公共事业公平效应评估、公共事业生态环境效应评估。前两者可理解为公共事业的政策产出对个人的影响的评估，后两者则是公共事业的政策产出对社会的影响的评估。本节将按照公共事业综合评估的具体要求介绍公共事业综合评估的具体内容，以使公共事业管理实现公民利益最大化，实现经济、人自身和社会的协调发展。

13.3.2　公共事业健康效应评估

1.公共事业健康效应评估的意义

世界卫生组织（WHO）给健康所下的正式定义：健康是指生理、心理及社会适应三个方面全部良好的一种状况，而不仅仅是指没有生病或者体质健壮。曾经有人用“1000000000000”来比喻人的一生，其中“1”代表健康，各个“0”代表人的生命中的事业，金钱，权力，快乐，家庭，地位，爱情，房子，车子等，一旦“1”倒了，再多的零也起不了作用。健康是人自身发展的基础，心理健康同样重要。正如美国心理学家特尔曼对800名男性进行了30年的跟踪试验，结果证明成就最大的20%和成就最小的20%之间，他们的差别不是智力水平的差异，而取决于是否有心理素质。有心理素质良好的人才能不断调节自己保持良好的心态去战胜工作、生活中的困难与挫折，发挥出自己的最大潜能，拥有成功和幸福的人生。因此公共事业的综合评估中对个人的影响的预期评估或结果评估中都把公共事业管理对人更健康的影响纳入了评估之中，真正体现了以人为本的思想。

2.国外公共事业健康效应评估

（1）国外城市建设规划中的健康效应评估

城市中的人口稠密、建筑物高度密集、居住房屋拥挤、路窄、噪音大等现象很容易使人烦躁不安、紧张、忧虑，而城市“热岛效应”的加剧也造成了高温相关的疾病增多，因此城市居民的健康问题日益突出。目前西方发达国家已在城市建设规划中开始对城建工作进行健康效应评估，如对城市的绿化面积是否满足居民健康所需、城市建筑与街道的设计是否有利于风的流动和热量的散发以预防“热岛效应”、城市建设中是否因缺乏健康效应评估的规划而引起的对居民生理及心理健康的不利影响等。这种评估充分体现了新城建设及旧城改建中对居民的身心健康关注。

（2）国外社会医疗保险的健康效应评估

以美国为例，其社会医疗保险特点是参保自由，灵活多样，有钱买高档的，没钱买低档的，适合多层次需求。这种以自由医疗保险为主、按市场法则经营、以盈利为目的的制度，往往拒绝接受那些条件差、收入低居民的投保，同时造成其总医疗费用的失控。据美国国会技术评价办公室估计，1983年美国花在医疗上的钱是环境管理花费的七倍，占国内生产总值的14%，是世界上最高的，但仍有3000万人得不到任何医疗保障。因此出现了对社会医疗保险健康效应的评估，结果是逐步将医疗费用支出从社会医疗保险这一补救支出转向了预防，如1990年，联邦政府下令对怀孕妇女、婴儿和六岁以下儿童实行更为广泛的医疗补助。^[8]

13.3.3　公共事业安全效应评估

1.公共事业安全效应评估的重要性

居民安全感指数指在调查的基础上，根据居民的主观感受了解社会治安和公共安全状况，测度居民安全感程度。2006年，零点公司发布的一项针对4128名18～60岁常住居民的调查显示，中国城乡居民的安全感指数从2003年开始连续3年呈下降趋势。调查显示，2005年居民社会治安安全感得分为3.53分，2004年为3.62分，2003年则是3.66分。无论是国家统计局，还是作为民间调查机构的零点公司，得出的结论都显示，20世纪90年代后半期开始直到2003年以前，中国居民安全感指数一直呈下降态势。

在市场经济条件下，社会发展的不均衡引发了各种社会矛盾的集中爆发，各种治安和犯罪现象也有上升趋势。同时由于这种不均衡尤其是贫富差距持续拉大，而社会保障制度又在一定程度上缺失，这些都导致了居民对自己的财产安全更为担心，在客观上加大了公众的心理负担，造成了居民心理安全感的下降。

当然这种情况并不只是我国社会中存在的问题，它已成为全球化条件下全世界各国所面临的问题。因此，各国在进行公共事业管理、发展公共事业的进程中都加强了安全效应的评估，以提高公共安全及居民的安全感指数。

2.国外公共事业安全效应评估

（1）科学技术事业的安全效应评估

美国联邦政府许多部门的工作都与科技有关，其中包括国防部、卫生部、能源部、国家航空航天局、商务部、农业部、运输部、环保局，以及国家科学基金会等科研机构。这些部门和机构在发展科技事业、提高公共事业管理的绩效方面发挥了重要的作用，但科技发展的副产品如化工发展带来的毒废弃物，能源部核电事业发展中核电站的开发所带来的辐射威胁，都给人们的安全带来了隐患。因此政府在发展科技事业，特别是将科技事业用于公共事业中时更加注重其安全效应的评估，已经把“寻求安全”提到了政治日程的首要位置，对科技在公共事业管理中的应用进行了综合的、贯穿始终的安全效应评估。

在核电站的发展中，为了防止事故的发生，不但世界各核电国家在发展本国核电事业时都对核电站的安全进行严格评估，而且，一些国际性组织也积极参与其中。如2004年国际原子能机构派遣专家组前往约旦，调查邻近该国边界的以色列迪莫纳核电站是否存在高水平核辐射；2007年，科学家联盟核安全中心及社会各界对俄罗斯建造世界上第一座浮动核电站的评估，这些都是公共部门外部的组织对核电站这一公共事业结果的评估。

（2）社会福利事业的居民安全感评估

如美国学者福里斯特通过自己构建的系统模型对美国的廉价房福利政策进行了评估，结果表明，建造廉价房对居民安全感提高的作用十分有限：由于市中心有过量的廉价房，一旦居住条件得到改善，人口数量就会持续增长，直到生活质量下降为止，这样由于房价的贬值及生活质量的下降，居民对自己的财产安全更为担心，在客观上加大了公众的心理负担，造成了居民心理安全感的下降。又如在市中心建廉政房的政策是起反作用的，用建高速公路的贷款建造城郊住房也起反作用，这样使中产阶级远离了城市。福斯特的模型分析出，财政灾难在纽约之所以反复发生，部分是福利政策所导致的，纽约的短居留期和高福利部补贴吸引了相当部分的福利家庭，导致国家福利政策和部分市政的破坏——最终迫使纽约缩减福利津贴或缩减郊区住房。当然，按照福斯特模型提出的政策建议反过来也可能增强居民的不安全感^[9]。

13.3.4　公共事业公平效应评估

1.公共事业公平效应评估的重要性

公平是人类不断追求的理想，是基本的社会理念和价值基础。社会公平是现代社会的本质要求，是社会发展的价值基础，是衡量社会进步的重要尺度。社会公平不仅包括财富分配的合理，还应包括公民的社会地位、司法公正、公共服务、社会福利、文化教育等政治利益、经济利益和其他利益分配上的权利平等。

诺贝尔经济学奖得主缪尔达尔在1985年对南亚和东南亚国家的社会经济发展状况进行了实地考察，他得出结论：在不发达国家，不平等及其加剧的趋势不但没有促使社会发展，而且事实上已成为对社会发展的限制。因此要加速发展就需要创造更大的公平。在以服务为导向的公共事业管理中，社会公平的追求已经不再是公共福利事业及公共税收部门等少数几个机构所追求的目标，而是所有公共事业的提供者所共同关注的。当前人们对社会公平的要求越来越强烈，因此在公共事业的管理要注重对公平效应的评估，以便能够调动人们的积极性，从而改进效率，实现公平，增进整个社会的福利。

2.国外公共事业的公平效应评估

（1）公共教育事业中的公平效应评估

第一个例子是美国明尼苏达州公共教育竞争议案中的公平效应评估。1984年美国明尼苏达州的州长佩皮奇向州议会提出了一项教育改革的议程，提议让明尼苏达州的孩子们选择任何一个区的学校上学，向低收入学生提供在公立学校或私立学校都可使用的证书。这是一项让公共教育实行竞争的议案，然而在进行激烈辩论和评估之后议会未通过该议案，原因就是公平问题。对该议案的公平效应进行的评估认为，纯粹的竞争市场（如不受限制的证书制度）肯定会产生不公平的结果，意味着富裕的人会另外追加金钱购买只有他们才买得起最佳教育，而其余大多数人无力这样做，从而造成教育市场被不同的收入群体分隔开来。虽然这次对教育改革的评估后来被证明是错误的，但是该案例还是证明了在公共教育管理中公平效应的评估已经成为重要的评估指标^[10]。

第二个例子是美国科尔曼报告。20世纪60年代，为了解国内教育机会平等状况以及加大教育投入后教育质量改变的状况，美国政府授权科尔曼教授对美国各地4000所学校进行调查研究，形成《关于教育机会平等性的报告》，即历史上著名的科尔曼报告。科尔曼认为，对教育机会均等的评估中，教育投入的均等只是指标之一，教育的产出应是更重要的评估指标。教育的作用之一就是帮助学生通过学习改变个人和家庭的社会经济地位，从而削弱家庭出身对个人发展过程中的负面影响。因此，评价学校成功与否的一个重要指标，就应该是检查它能否减少学生对社会出身依赖方面发挥的作用。教育机会均等不仅仅意味着入学机会、教育资源均等，还包括教育过程中的效益均等，这就界定了教育机会平等的内涵，并且为公共教育中的公平效应评估提供了重要评估指标^[11]。

（2）市政服务中的公平效益评估

市政服务的提供对提高人们的生活质量有重要作用，但是公益服务业需要纳税人补贴。像网球场、小船坞等这些公益服务实际上是普通收入者补贴富裕的人去玩网球，或是系泊他们的小船，这种公益服务实际上并不是为全社会所共享的，甚至在一定程度上是由穷人给富人提供服务补贴，因此有失社会公平^[12]。20世纪70年代盖布勒在成为维塞利亚的市政执行官后，对市政服务进行了公平效益评估，对那些仅提供给部分富人的市政服务采取收费政策，然后将盈利所得用于修建更多的生活福利设施，从而使得市政服务的提供实现了社会公平。

13.3.5　公共事业生态环境效应评估

1.公共事业生态环境效应评估的重要性

工业化、城镇化、现代化的过程中常常伴随着环境污染和生态失衡，从而使居民的生活中到处潜伏着风险，例如公众日益意识到化学物质在很大程度上污染了环境，从而带来了一种新的被称为“化学恐惧症”的焦虑。所以，公共事业发展中，对其进行生态环境效应评估显得特别重要。以美国的拉夫运河为例，1942年胡克化学和塑料公司在拉夫运河中填埋了20000多吨化学废品，1953年被人用表层土覆盖，政府将产权出售给尼亚加拉普布教育董事会，象征性地收取1美元，后来校方把这块空地分给了各建筑商。20世纪50年代，附近的居民区建设扩张很快，促使校方在剩余的空地上建了一所小学和一个操场。1977年尼亚加拉河水冲走了堤坝，并且把受到污染的地下水冲进了居民的地下室，从而造成了环境的污染和居民的各种疾病，显而易见，拉夫运河是人类和环境的重大悲剧^[13]。快速发展的经济与科技改变了人类生存的自然环境，也带来了难以明确控制的生态风险，各种生态危机都在时时刻刻威胁着人类的生存安全，所以对各项公共事业进行生态效应评估是保护人类生存和安全的重要手段。

2.国外公共事业生态环境效应评估

（1）欧盟监管影响评估分析框架

2002年欧盟委员会发布了监管《影响评估指引》的框架性文件，整合和替代了以前所有单一的、分散的、机构的监管影响评估的文件，如有关企业、安全与健康、环境保护的影响评估等。监管机构在分析监管对环境的影响时，合理地制定有关安全质量指标、污染控制指标、风险控制指标，促使公共事业在管理国策中保障安全的工作环境，提供安全的产品，减少污染排放^[14]。

（2）UDC环境影响研究

环境影响研究在公共事业管理中为决策者提供参考和指导，使公共事业能符合保护生态环境质量和实现社会目标。20世纪80年代初期，美国纽约城市建设公司（the Urban Develepment Corporation，UDC）着手利用环境影响研究来检测自己提出的方案。在时代广场重建项目中，UDC采用广泛的方法收集信息，如空地、房地产出租、交通流量、运输工具使用、用水、就业、建筑物规章、污染等信息，并制定公布了一份环境影响研究草案。在草案中，UDC指出，这一工程不会给空气质量带来有害影响，或者即使有一些负面影响也不会超过两年或三年。草案公布之后，UDC收到了来自不同利益集团的评论。许多集团认为建筑物的绝对数量、建筑物的规模以及交通流量的增加将会引起空气中二氧化碳浓度的增加，他们认为即使两年的噪音和空气污染，也会令居住和工作在这一地区的人们受不了。最终，时代广场项目的环境影响研究形成了著名的《第42大街建设工程：最终环境影响声明书》，从而为重建时代广场提供了环境效应的评估^[15]。

（3）美国环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）制度

1969年美国制定了《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA），率先在世界范围内确立了EIA制度，对象是“对人类环境有重大影响的每一次建议、立法报告或其他重大联邦行动”，即联邦政府的行为，具体包括：联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；由联邦政府全部或部分资助的、协助从事的、管理的或批准的工程项目以及新的或修改了的行政决定、条例、政策或程序。EIA制度的最终目的是保障NEPA的实施，而NEPA旨在“促进人类和环境的充分和谐；努力提倡防治或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性。”由此可见，美国EIA的目的是帮助最终解决环境问题。EIA的内容主要包括：公共事业对环境造成的不可避免的负面影响；公共事业对环境的总体影响；行动的替代方案；地方上对环境的短期利用、维护与提高长期生产力之间的关系的了解和认识；公共事业实施时可能引起的对资源不可扭转的和不可恢复的消耗等^[16]。