基于共同治理的公共文化管理运行基础研究

基于共同治理的公共文化管理运行基础研究^[1]1

常　莉

摘　要:共同治理是传统行政管理在新公共管理环境下的发展趋势。共同治理是公共文化管理的需要，旨在为人们的文化权利提供更好的保障，共同治理的主体包括政府、社会组织、民间组织、文化企业、公民个人等，实施中需要处理好政府与相关主体之间的关系。在共同治理的理论要义下，我国公共文化管理运行需要两个基础。一是完善现有政府主导型的管理格局，包括调整文化行政机构、转变政府职能、厘清文化管理功能和重点，以及调整管理手段等内容。二是发展社会力量，形成政府主导下的多中心治理格局，建立非营利组织等社会力量参与公共文化管理的保障机制。

关键词:共同治理;文化管理;公共管理

公共管理语境下的共同治理，其重心是治理理论。根据全球治理委员会的定义，我们可以把“治理”理解为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是相对于统治而言，在治理过程中，不仅要依靠国家的力量，还要依靠社会的力量，它强调的是政府、社会二者在对公共事务的管理中达到权力制衡、相互合作、协调互补的稳定状态。随着社会的进步和公共事务管理的需要，治理理论慢慢渗透并运用于公共管理领域。［1］共同治理作为一种不同于单边治理的模式，是指利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施治理，目标是实现利益相关者的利益最大化。这种治理模式首先在公司治理领域得到理论认同与实践运用，后逐渐被引入社会管理和公共管理领域，表现为关注以提高公共服务质量为目的、以服务效果为导向、以多中心治理和责任分散为手段的结构多元化管理模式，共同治理成为政府改革的目标模式。

一、共同治理的理论要义

公共文化管理的最终目标应该与公共管理的终极目标相一致。公共文化管理是权利回归于民、文化公共利益最大化，以及公共文化相关参与主体利益最大化的社会管理过程。20世纪80年代末至今，受到“新公共管理”“政府再造”“服务型政府建设”等管理思潮影响，发达国家普遍重视公共文化服务的提供和体系构建，公共文化管理逐渐向更强调服务理念的“公共文化服务”转型，即政府更多以提供“公共文化服务”为主要职责，管理以保障公民文化权利为出发点和最终目的。可以肯定的一点是，发达国家采用的公共文化服务模式，都可以归入现代公共管理学意义上的“共同治理( Common governance)模式”，［2］这种从层级节制、缺乏弹性、传统官僚的文化行政管理向市场导向、顺应变化、深具弹性的公共文化管理的转变，是自20世纪80年代以来西方各国为应对文化发展、产业升级、财政危机，以及政府失灵等问题，进行大规模政府改革的实践与反思后建立起来的。伴随改革的深入，各国的文化管理体制、文化政策进行了大规模调整，形成政府治理的新模式，除政府部门外，都有大量的非政府、非营利组织，即所谓的第三部门，如各种文化协会、委员会、基金会等，参与公共文化服务的提供。

中国现在也面临着同样的现实需求，即文化在公众生活以及国际竞争中地位上升，公共文化服务体系的构建成为当前文化工作中的一个重要内容，公共文化管理转向以提供公共文化服务为主的满足人们文化权利的共同治理模式，由于治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家、市场经济和公民社会三维结构框架下来探讨政府作用与能力的问题，因而公共文化管理中的共同治理要求党政文化机构与市场经济、公民社会之间达成一种合作管理的新型关系状态。政府要以社会全体公众为对象行使公共行政职能，达到人人参与文化创造、人人享受文化成果的目标。在我国，建立公共文化管理的共同治理模式，不仅是政府管理体制改革的需要和方向，也是中国提升文化软实力、建设社会主义文化强国的需要，探讨公共文化管理的共同治理模式的运行基础，需要了解共同治理本身的理论要义。

(一)共同治理的价值取向

决定共同治理模式成为现代公共文化管理手法的核心理念在于保证“文化权利”，它是现代公共文化管理进行制度设计、模式选择和具体政策制定的根本或曰基本价值取向。关于文化权，联合国大会在1996年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》中列出了对于文化保障的内容，可将其归纳为六个类型的权利:文化认同及文化多样性、参与文化生活、文化的保存及传播、文化合作、文化资产保护、对文化创作者、传递者及翻译者的保障。［3］我国宪法中规定的文化权利体现在参与文化事务管理的权利、接受教育和培训权、享受公共文化服务权、参与文化活动的权利、进行文化创造的权利、公民的文化成果受到保护的权利，以及文化平等和选择的权利等七个方面。［4］

(二)共同治理的主体构成

共同治理的理论基础是利益相关者理论，因此共同治理的主体应该是利益相关者，包括支持型的、边缘型的、不支持型和混合型四种相关者，所有利益相关者都是拥有专用性资本的主体，管理中应当平衡不同利益相关者的权益。文化事业及文化产业有哪些利益相关者，是构建公共文化管理治理模式首先要明确的，应该包括公民个人、文化企业、文化管理部门(包括党政各部门)、文化社会组织(包括文化社团、各种中介机构、非营利组织)等主体，文化管理主体应该根据利益相关者类型进行一定区分，特别是不支持型相关者，他们作为共同治理的主体之一，其作用力和作用方向应该得到关注。

(三)共同治理的关系体系

在我国，构建政府治理模式需要处理好政府与社会发展的一系列关系，可以说这些关系的处理是构建共同治理的关键。政府与社会发展的关系具体体现在以下四个方面:( 1)政府与市场的关系; ( 2)政府与企业的关系; ( 3)政府与公民的关系; ( 4)政府与社会组织的关系。［5］文化管理工作中除了处理好这四种关系外，由于文化包含的领域众多，涉及的业态多样且新生业态、混合业态不断涌现，管理格局中已有的党政共同领导以及行政管理中长期部门家长式领导习惯也决定了还需要处理好党政之间、政府之间的横向和纵向的关系，而且这个关系的处理成为文化管理中最基本最重要的一个环节。

二、公共文化管理运行基础

在文化的共同治理理论要义下，公共文化管理需要两个方面条件作为支持，一是政府主导管理格局的发展，政府主导本身没有问题，但是需要新的理念和形式的支持;二是社会力量的发展，它们是公共文化管理实现共同治理的基础。

(一)政府主导管理格局的发展

1．文化管理行政机构调整和政府职能转变

政府主导管理格局的发展，首先是文化管理行政布局的调整，包含着机构改革和政府职能转变两层含义。关于机构改革在理论界已经有多年的论证和设想，主要的观点集中在大部制的构建，其所依据的理论主要是整体政府理论，整体政府( Holistic Government)是针对新公共管理改革导致的政府管理碎片化的弊端而提出的一种新的政府管理理论。整体政府理论认为传统管理存在转嫁问题、重复浪费、互相冲突、缺乏沟通、各自为政等缺点，导致公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务。所有这些问题必须通过协调、合作、整合或整体性运作进行解决。［6］从实践来看，英国在1997年成立了独立的政府文化主管部门——文化新闻体育部，对全国的文化艺术事业进行统一管理，即是一种在文化发展新形势下对原有分散管理格局的改变，这种按照整体政府思路进行的行政布局调整，推动了英国文化建设的协调发展。

我国在2013年3月14日批准通过了《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，这次机构改革也涉及文化管理领域，即整合了国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责，组建国家新闻出版广电总局，目的是为了进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，这跟理论界所提议和国外实践中出现的“大部制”之间还有一定的距离，但也是理论和实践发展双重作用的结果，机构调整打破了行业壁垒这个当务之急，对已经进行了10年的文化体制改革起到进一步的整体示范和推动作用。但机构毕竟只是个载体，这个载体的改变对于文化管理来说，它首要和直接的作用在于行业壁垒的打破，为市场主体做大产业链条和统筹利用文化资源提供了可能性，为政府职能转变提供了形式支持，行政布局重置要发挥其在文化的协调发展，企业集团的全产业链条发展、规模经济、成本优化等方面的深远作用，关键在于政府职能是否实现了真正的转变，即管理的功能定位和重点选择是否科学，建立新型政府主导下的公共文化管理机制才是行政布局调整的本质追求所在。

2．政府文化管理功能和重点界定

政府文化管理的功能和重点需要科学界定，这是转变政府职能的前提和重要工作。政府不是万能的，政府是有限的且有失灵的时候。公共选择学派理论创始人J．M．布坎南教授认为，政府是充满个体情感和欲望的政治家和公务员组成的行政组织，政治家和公务员拥有人类共同的一些弱点，如知识、智能和才干的有限性。政府在行使经济职能以弥补市场缺陷时，往往会出现种种政府角色错位、越位、缺位等偏差现象，这也是为什么2013年两会中将机构改革和职能转变相提并论作为新一轮行政体制改革的关键所在，机构改革也是为职能转变服务，文化管理的政府职能转变需要正确定位政府在文化管理中的功能和重点，纠正错位，退出越位，弥补缺位。政府在文化管理上的功能表现为有所为有所不为，其有所为的部分应该成为工作的重点，有所不为的部分则要坚持不作为，特别是不直接作为。文化管理最根本的一点，或者说最高的原则首先应该是保障人民的文化权利，上文中所列我国宪法规定的公民的七项文化权利，可以概括为四个方面的主要内容:享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造、文化成果受到保护，政府文化管理中就应该具备这四个主要方面的功能。政府文化管理的重点在于统筹安排，保障文化活动和文化产业开展所需的要素和环境，并对其进行公共服务和监督协调，政府和社会、市场、企业、公民之间应权界分明，政企分开、政事分开、政社分开，政府的管理是间接的，政府提供公共服务的手段或者说内容主要是经济、法律和信息方面。文化管理的中观主体主要面对地方的文化发展和公共文化建设，政府角色定位应是主导者、建设者、督导者、协调者，中观文化管理主体还应充分考虑地方文化建设的差异性和多样化，尊重地方特色文化，在宏观管理主体公共服务的基础上，更高效更具体地完善和补充经济、法规和信息服务，参与文化管理的宏观共同治理，并在中观层面形成完善的共同治理支持体系，实现“善治”的良性闭合循环。

此外，无论是宏观还是中观层面，文化输出都是管理工作中的另一个重点。在发达国家文化发展过程中，通过各种方式的政府努力促使文化的输出是一个重要的发展经验。美国依靠自己的经济和政治优势，多年来为美国文化的海外扩张开疆拓土、保驾护航，已经是众所周知的事实。法国在1883年即创建了旨在全球各地传播法国语言与文化的“法语联盟”，在世界各地建立一百多家法国文化中心和几十家人文与社会科学研究中心，并在驻外使馆设立文化部门。韩国为推出自己的文化，设立“韩流体验馆”等，都是政府部门致力于文化输出的经典案例。

3．文化管理主要手段应转向经济和法律手段

文化管理的手段有行政、经济和法律三种。从世界各国文化管理实践来看，无论是法国的政府主导型还是美国的市场主导型，以及英国的社会主导型管理模式，都呈现出很少运用直接管理，行政手段弱化的共同特征。法国虽然是政府主导型文化管理模式，但是多以签订文化协定的契约形式保证实现其管理目标。［7］相反，经济和法律手段的充分运用是发达国家文化管理的共性所在。美国的文化管理中市场导向色彩浓厚，法国对所有的文化产业都进行税收，大量税收又被投入各项文化产品，形成良性循环。法国在上世纪80年代即实行了电视台的私有化，然后通过征收视听税(对家庭)、电影税(对电影院)、电视广告税(对电视台)，专项用于扶持本土影视动漫产业的发展，另有复印税(对数码复印行业)、文物勘探税(对房地产开发商)等的征收，前者用于支持出版业，后者用于房地产开发之前必需的地下文物勘探。同时，法国对图书报刊出版行业实行税收优惠，法国的增值税适用税率为19．6%，图书出版业则适用5．5%低税率，报纸杂志更低，只有2．1%。［8］法律手段在发达国家文化管理中的共性体现得更为显著。纵观发达国家的法律体系，有两个共性，一是对人民文化权利提供最高保障，如美国宪法第一修正案( 1789)中规定，国会不得制定任何法律干预人们的言论自由和新闻出版自由;二是有完善的文化遗产保护、知识产权(或者版权)保护、文化参与和创造保护、文化市场竞争和运行的一系列法律法规，之外还包括国家文化安全和文化生存成长维护的法律法规，著名的法国《杜邦法》即为代表。可以说，文化立法工作重要而紧迫，我国的文化管理体制转变，政府机构合并、管理资源整合、政府管理职能转变、管理重点厘清，以及下文中将探讨的公共文化管理和服务的市场化、社会化等工作的达成和保障，都需要法律体系的支持。

(二)公共文化管理和服务的社会化和市场化

公共文化服务的市场化和社会化是共同治理理念下我国公共文化管理运行的另一个重要基础。“整体政府”强调在公共政策与公共服务的过程中采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务。［9］提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。［6］我国公共文化管理领域体现为政府主导下的管理主体多元化和管理方法的多样化两个方面。

1．文化管理形成政府主导下的多中心治理格局

通常来说，社会一般可被分为三个部门:政府(国家或公共部门)、企业(市场或私有部门)和公民社会(非营利机构或第三部门)，［10］共同治理理念承认政府非全能和政府的有限责任，因此它强调多中心治理，要求管理对象的参与。一个科学合理的公共文化管理主体应该是一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，一系列与文化发展关系密切的利益相关者，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作。另外从我国文化发展的现实来看，随着社会和经济的发展，人们对社会公共文化服务和对各种文化产品的需求越来越多，要求越来越高，并趋于多样化和个性化，为满足这些复杂多样的需求，确保人民的文化权利实现，公共文化管理和服务必须要通过市场化和社会化的方式开展。在公共文化服务的提供上，政府需要稳固提升公共文化财政支出水平，同时需要依靠市场主体，目前主要是文化企业和文化团体，来提供更多更好的公共文化服务，在公共文化管理上，政府的作用和工作重点前文已经说明，治理必须是政府主导下的多元主体共同参与，除了政府之外，民间组织、企业、家庭、公民个人在内的文化利益相关者均可以参与公共文化治理。

文化多中心治理的直接目的是提高文化公共事务的治理效能，最终目的是最大限度地维护和增进公共文化利益。共同治理过程中，政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的文化资源、知识、技术等优势，发挥出对公共文化事务“整体大于部分之和”的治理功效。多中心治理意味着文化管理方式的多样化，为保证多中心治理的实现，需要树立治理权威的多样性，共同治理需要权威，但这个权威并非一定是政府，其他主体都可以在公共文化管理中发挥和体现其权威性，政府的公共服务性加强而权威性分散，政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、政府与文化企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来管理公共文化。此外，面对复杂多样和动态变化的文化需求和文化市场，各方主体都有责任加强学习、了解需求、积极探索和尝试寻求多元互动、共同合作的管理运作方式，促进建立共同的愿景，并为各自的行为负责。［11］

2．建立非营利组织等社会力量参与公共文化管理的保障机制

公共文化本身是以国家福利性配置和“第三部门”志愿性配置相结合为基础，面向社会公共领域的非营利性文化供给系统。公共文化的提供依靠代表国家的政府组织以及各种非政府组织共同完成，这些非政府组织在我国主要表现为各种非营利组织，如民间组织、文化团体、行业协会和其他组织等。非营利组织在西方国家是公共文化产品和服务的主要生产者，英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会提供公共服务的，美国联邦政府和州政府以及地方政府，也是通过直接或间接支持慈善和志愿组织提供各类社会服务的。我国非营利组织的发展还处在起步阶段，在我国正式登记的近30

万个非政府组织中，文化类的仅有3000多个。［12］因此，对我国公共文化管理共同治理的运行而言，需要创造良好的文化非营利组织生存环境，建立非营利组织等社会力量参与公共文化管理的保障机制。首先，应降低门槛，由挂靠和审批制度转为注册和登记制度，政府把管理的重点放到对其运行的监管上。其次，要大力发展村民、社区等自治性文化组织，发展自发性、自主性的行业协会、文化合作社等社会组织，发展具有中介性的文化审计和评估机构等社会组织，发展文化社团组织，并通过相应的法律法规对它们进行有效的监管。最后，建立非政府公共文化组织制度性保障机制，要有序地转移政府职能，让文化非营利组织等社会力量能充分发挥其社会治理的职能和作用，通过签约、合同或者购买等形式，让社会力量承担一部分公共文化社会治理职能和管理责任，从而实现文化管理的社会“共同治理”。此外，建立科学发展的公共文化管理绩效考核公开评估机制，在评估中，应该将“文化第三部门”的发展情况作为考核的一项内容，公共文化服务的实现和文化社会组织的发展，都在于政府能否实现“有效分权”，评估文化第三部门的数量、质量和作用是测度政府是否有效分权的一个重要的方面。

参考文献

［1］张菊梅，刘伟．国家与社会结构转型背景下——公共治理模式的转型研究［J］．电子科技大学出版社学报(社科版)，2007( 3) //俞可平．治理与善治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000．

［2］毛少莹．发达国家的公共文化管理与服务［J］．特区实践与理论，2007( 2)．

［3］【美】Stephen P．Marks，Defining culture rights，in Asbjorn Eide and Bergsmo Morten ( ed．)，Human rights and criminal justice for the downtrodden:essays in honour，Martinus Nijhoff，2003．

［4］饶志静．论宪法上的文化权［A］．何敏等．文化产业政策激励与法治保障［M］．北京:法律出版社，2011．

［5］王玉婷．高参与度共同治理模式——政府治理社会模式创新探索［J］．学习月刊，2011( 2)．

［6］唐兴霖，尹文嘉．从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评［J］．社会科学战线，2011( 2)．

［7］刘吉发，金栋昌，陈怀平．文化管理学导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2013．

［8］董春华．法国文化产业政策及其对中国的启示［A］．何敏等．文化产业政策激励与法治保障［M］．北京:法律出版社，2011．

［9］【美】Tom Christensen，Per Lagreid．后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府［J］．张丽娜，袁何俊，译．中国行政管理，2006( 9)．

［10］熊节春．西方公共事务管理中政府“元治理”的内涵及其启示［A］．中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究论文集［C］．推动政府体制改革”研讨会，2011－11－14．

［11］郑恒峰．协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究［J］．理论研究，2009( 4)．

［12］阮可．社会力量参与公共文化活动研究——基于国际经验的借鉴［A］．陈瑶，戴言．公共文化服务制度与模式［M］．杭州:浙江大学出版社，2012．

【注释】

[1]基金项目:教育部规划基金项目“西部地区政府主导型文化管理模式建构研究( 10YJA630098)”、陕西省社科基金项目“多元治理模式下陕西政府文化管理职能转变研究( 10F021)”、长安大学学术平台建设项目“文化产业战略管理与综合创新研究( 2013G6111002)”。