公共政策执行理论

1.2.4　公共政策执行理论

现代公共政策学的研究表明，政策的制定与实施在公共政策的意义上已是难以截然分开的概念，尤其涉及具体的政策的制定和执行更难分开，政策执行是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径。古典的行政理论过分地简化了政策过程的复杂依存关系。20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”，以普瑞斯曼（J.L.Pressman）和维尔达夫斯基（A.B.Wildavsky）1973年共同发表的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一文为开始。1978年伯曼（D.Berman）将政策实施过程分为宏观层次和微观层次进行研究，一方面对决定了的政策的宏观实施程序进行阐明，另一方面又对政策在基层实施时的变形以及受组织影响的微观过程进行剖析。梅兹曼尼安（D.A.Mazanion）和萨巴提尔（P.A.Sabatier）模式具体地展示了影响政策实施过程的各种要素，分析了这些要素对实施过程的从属变量的影响方式，不仅解释了政策为什么失败，还分析了走向成功需具备的条件以及如何控制节奏，使政策实施的研究跨入一个新的阶段。

西方政策科学家们作了大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论，主要有如下四种：

（1）“自上而下”途径，或称为“下行理论”。政策研究多从中央政策管理者出发，去分析地方和基层的实施组织和实施对象。政策是由上层规划或制定的，然后被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看做是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。

（2）“自下而上”途径，或称为“上行理论”。在实施现场、第一线（即政策末端）开始确定对象，即以参与政策过程的所有行动者作为出发点，把政策链条中的较低及最低层次当做政策执行的基础。它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。在20世纪80年代的前半期，“上行理论”与“下行理论”进行了激烈的争论。

“上行理论”与“下行理论”互相批判的主要观点：下行理论的视点只重视主要行为人的中央政策制定者，轻视乃至忽视了其他行为人的想法，特别是对处于实施过程第一线的所有具体层次的官僚以及目标群体的动向注意不够；按下行理论的要求，没有明确的政策或法令的场合，其研究则不能成立。下行理论的持有者认为，上行理论过多地注意周围行为人将失掉中央的直接或间接影响，忽视了政策实施过程中行为人的偏好以及行为在很大程度上由政策的法令决定这一事实。上行理论与下行理论正所谓“尺有所短，寸有所长”，因而无法排斥另一方的存在。

（3）“政策／行动连续系统”，或称“政策传导系统理论”。20世纪90年代政策研究的主流在整合上行理论和下行理论方面做了努力，对政策实施过程进行动态系统分析，认为为了理解政策的变动轨迹与政策变化连动的组织变化是非常必要的。在这样的考虑之下，组织的变化不是单纯的组织结构和构成的变更，而是把组织和外部社会的界面变化作为焦点，即专注于在实际中将政策传达给社会的第一线（现场）组织运用一定的手段和资源进行活动，以此考察变化，预知政策变化。他们将这样传达政策的结构和手段称为政策动态系统。在这个意义上，这一过程既可以看做为“自上而下”的，也可以看做为“自下而上”的，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。

（4）工具选择途径。政策执行在很大程度上包含了将一个或多个政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理了政府如何从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。

有学者将政策执行模型分为：自上而下的政策执行（或称顺向规划）、控制型政策执行、自下而上的政策执行（或称逆向规划）、相互适应型政策执行（或称演进型）、执行结构型政策执行、执行游戏型政策执行、激励关系型政策执行、模糊—冲突型政策执行（李文钊，2003）。

“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。较有影响的有以下七种：①行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；②组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；③因果理论——将政策看做一种假设，将政策执行看做是引导人们到达目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；④管理理论——强调政策执行是一个管理过程；⑤交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；⑥系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；⑦演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程（陈振明，2001）。

西方的“执行”研究在某种意义上可以看做是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范式，并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人们描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景（金东日，2004）。