执政能力与社会管理

何文兰

一、加强和创新社会管理是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求

（一）执政能力的概念

执政，顾名思义，就是执掌政权的意思。要履行好执政的职能和责任，除了构建一个好的制度框架、好的组织体系、好的宪法和法律体系外，一个很重要的方面，就是提高自己的执政能力和执政水平。十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”这个论断，从党的执政理念、执政方略、执政方式、执政途径和执政目标来定义党的执政能力，既反映了执政党的一般要求，又体现了中国共产党自身的特点。

当然在不同的国家，不同的政党，执政的宗旨和内容是不同的。在我国，中国共产党坚持执政为民，也就是权为民所用。所以我们所讲的执政能力，就是中国共产党按照宪法和法律的规定，正确掌握和运用国家政权，全心全意地代表、实现和维护最广大人民的根本利益，带领人民全面建设小康社会、为实现社会主义现代化而奋斗的能力和水平。“执政能力”四个字中，核心是 “执政”。它的所有 “能力”，或者说，它与其他能力的不同之处，都是围绕着执政展开的。而执政本身，包含着丰富和复杂的内容。所以，执政能力如果展开来说，应该包括以下几个方面的内容：科学分析形势和任务，制定执政的纲领、路线的能力；掌握国家政权、保持执政党合法性和执政地位的能力；驾驭国家机构、协调各种政权组织相互关系的能力；运用国家机器、推动经济和社会发展进步的能力；坚持执政为民、满足人民群众利益要求的能力；整合社会关系、解决社会矛盾、保持社会稳定的能力；坚持依法治国、依法执政、建设社会主义法治国家的能力；正确处理国际关系、维护国家主权、安全和利益的能力；应对复杂局面、抵御各种风险的能力；从严治党、拒腐防变、保持执政党自身先进性和生命力的能力。当然，这几个方面，是从理论研究的角度来分析和划分的。作为党的建设的实际工作，主要是明确为什么要提高执政能力、提高执政能力干什么和怎样去提高。十六届四中全会，进一步提出当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设的主要任务：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力等五个方面。

（二）社会管理与党的执政能力的关系

社会管理是任何一个国家执政党都必须具备的公共职能。社会管理能力是党的执政能力的重要组成部分。在中国共产党执政条件下，在社会转型和现代化建设过程中，提高社会管理能力是提高党的执政能力的重要组成部分。党的执政能力不仅体现在领导政治、经济、文化、外交等方面，更重要的还要体现在社会管理能力上。因此，加强和创新社会管理是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。

诚然，执政能力也要通过社会管理能力来体现，一个执政科学化、民主化、法制化的政党，必然也要求在社会管理方面实现科学化、民主化和法制化。没有社会管理体制的重大变革和创新，我们的现代化建设、和谐社会建设都是一句空话，党的执政能力也不能充分被体现。胡锦涛在讲话中指出，中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、为促进社会和谐、实现 “十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。这对于提高党的执政能力和巩固党的执政地位，对于实现党和国家长治久安都具有重大的战略意义。总之，加强和创新社会管理与提高党的执政能力是相互影响、相互促进的，二者密切联系，不可分割。

（三）加强和创新社会管理提高党的执政能力的重要性

回顾改革开放30余年的历史，我们党不断地进行社会管理创新的实践探索，取得了一定的成效。但是，与经济建设和经济体制改革相比，我们的社会建设和社会管理相对滞后，尤其是我们国家当前面临着体制和结构的双重转型。在这个极为复杂的过程中，既给我们国家的经济社会发展带来活力和发展的动力，同时也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。特别是我国人均GDP已破3000美元，跨过红线面临 “中等收入陷阱”。一般地说，世界上有很多国家都经历过由低等收入跃至中等收入的起飞阶段，但一旦到达人均国内生产总值（GDP）3000美元以后，就会在向高收入国家的发展中陷入长期停滞，即很难突破人均GDP11000美元的大关。那么，在我国能不能越过这个 “发展陷阱”是一个考验，要成功越过这道坎，最重要的是处理好当前面临突出的社会管理问题。这些问题如果处理不好，就会严重影响社会和谐稳定和全面建设小康社会的大局。对此，十六届六中全会 《决定》用两个 “前所未有”来描述当前的时代特征：“新世纪新阶段，我们面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有”。两个 “前所未有”显示出构建和谐社会的重要性和紧迫性。中央党校教授叶笃初认为，正是有这种紧迫性和重要性，而我们又比较生疏，所以靠一般的力量、一般的开会、一般的步骤不行，提高社会管理能力，对我党执政能力是又一次严峻考验，需要改变在党和政府中重经济发展，轻社会问题的状况。必须以加强和创新社会管理为重点提高党的执政能力建设，从而确保小康社会建设的顺利进行。也只有如此，我们党才能巩固执政地位，提高执政能力，最大限度地满度广大人民群众的利益，实现执政能力和社会管理的 “双赢”。

二、中国共产党在社会管理中的独特作用和优势

（一）社会

对 “社会”的理解有广义与狭义之分。从广义上说，社会是指人们生活的共同体。狭义上所指的社会，是政治领域、经济领域之外的社会事务、社会生活，包含有教育、公共卫生、社会福利、社会保障、社会救济、社会服务、社会安全等内容。本文是从狭义的社会管理来谈党的作用。

（二）中国共产党的社会功能

在现实生活中，一提到政党，人们的第一反应就是党的政治属性。无疑，党是政治组织，党活动的主要领域是政治领域。但是，政党的属性不仅包含有政治层面的内容，还包含有党的社会属性。当我们说政党在国家权力和民众之间起到连接作用、桥梁作用的时候，也已经是在谈社会与政治的关系问题。换句话说，政党是社会的工具，仅仅当社会需要政党，政党能够为社会所用服务时，政党才能够生存。政党的社会政策、社会建设的走向，则直接影响到社会对政党的支持、选择。只不过，在很多情况下，政党会把这种社会的需要转化为政治诉求，通过政治领域的操作，实现对社会的服务与引导。用学术的语言描述，就是政党具有社会工具性，唯有这种社会工具性得到最大彰显时，作为政治组织的政党才会有最大的社会群众基础，构成相应的党的社会支持系统。

政党的社会工具性决定了政党、特别是中国共产党具有多方面社会功能。即表达与整合社会利益功能、影响和引导功能、政策制定功能，社会协调功能等。

（三）社会管理

所谓社会管理，就是指管理主体对社会领域包含的诸要素按照某种特定规则进行安排，使其运转科学、有效、合理，以达到社会和谐、稳定发展的目的。在多元管理主体中，中国共产党具有独特的作用和优势。

（四）中国共产党在社会管理中独特作用和优势

1.整合社会管理资源，形成合力

执政党作为中国各项事业的领导核心，党的组织客观上渗透于各级、各类社会组织中，“横向到边、纵向到底”是对党组织设置的形象而真实的写照。相对于其他社会组织，党的组织系统对各种社会资源有较强的整合能力和便利条件，形成合力促进社会建设和管理的进步。无论从宏观层面来看，还是从微观层面来看，都是如此，这是执政党在社会管理中的一大优势。

2.做群众工作与做社会工作相互补充

不论是革命、建设还是改革时期，群众工作是中国共产党的传统优势。群众工作与社会工作密切相关。首先二者本质上具有关联性。群众工作是做人的工作，社会管理本质上是对人的管理，无论从价值理念还是从工作方式上都有相通之处。二是内容上有重合性。群众工作与社会工作有区别。但是，在党长期执政条件下，二者又有很大程度的重合，社会工作的内容恰恰是构建良好的党群关系的基础。在长期执政条件下，社会工作的成效，直接关系到群众工作的成效。在特定意义上可以说，社会工作是党的群众工作的重要组成部分，是基础性、根本性工作。三是方法和手段的互补。比如，以说服教育为主引导群众的方法，尊重群众等，对社会工作也是有益的。

3.利用基层党组织的服务功能推动社会服务

社会服务、社会救助是社会建设和社会管理的重要内容。而中国共产党的宗旨就是为人民服务，因此党组织充分发挥服务社会、服务群众的作用，也是中国共产党历来强调的党的宗旨和先进性的要求，也与社会管理的要求相吻合，可以说是手段与目的的关系。

4.以党的组织力促进社会和谐稳定

中国共产党在传统上具有极强的组织力，这是从战争年代就已历练出来的力量。执政后，党的基层组织覆盖面不断扩大，遍布社会各个层面乃至每一角落。在市场经济条件下，党员社会身份复杂化，利益多元化，有的直接处于各种不同的社会矛盾之中。党组织可以充分利用自己的组织力，使工作于不同岗位的党员在维系稳定方面起到带头作用。

三、当前社会管理过程中存在的影响提高执政能力的突出问题

随着市场化、信息化、城市化、工业化和国际化的深入推进，传统社会向现代社会转型，计划经济向市场经济转轨，中国的现代化、市场化时空被大大压缩。虽然社会管理工作取得了巨大成就，但从提高党的执政能力角度来看依然存在许多新问题。

（一）如何正确认识党委和政府的关系，还存在观念上的不适应

在我国党委处于绝对首要的领导地位，这是由中国共产党在长期的历史实践中所发挥的作用、完成的任务及取得的成绩决定的。现阶段，我国已经形成了 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的中国特色的现代化社会管理格局。但是在很多情况下，党和政府的职能定位模糊，权利划分不清。一些本由党委宏观统揽协调的事情常常由政府指导，而由政府具体负责落实的事情却常常被党委执行，导致党政部门社会管理职责权限多头管理、分散管理，难以形成有效的合力，很大程度上降低了执政党化解各种社会矛盾和构建和谐社会的能力。

（二）互联网成为社会管理中的一把 “双刃剑”，给党的执政能力提出了新的挑战

在信息化社会，通讯、传播步入互联网时代，全球政治无不处在一个网络实践之中。这一变局影响着人们对于世界判断与思考。因此，世界上任何一个政党的执政能力都受到互联网发展技术的考验。国际争端、社会民情与事态、甚至人们的情绪化表达都在互联网中得到了快速反映，我国执政党有时不能够积极回应这样变局，继续沿用政治集中化控制管理模式，或者说是单一垂直管理模式，这就很难做到用政治正确有效性思维和途径，去思考和把握中国问题，从而实现社会整体走向管理与控制。

（三）在机制上，特别是在维护群众利益、协调利益关系，群众利益诉求表达的矛盾纠纷调处机制上有很多缺陷

随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，群众的利益保护意识越来越强、群众诉求日益直接，群众利益更加多元，各种矛盾纠纷更加复杂。多年来，我们通过各种途径建立健全了群众表达自己的利益诉求、利益协调等渠道。但也要看到，人民群众的利益表达、利益协调方面还存在一些问题。如有些正当的群众利益诉求得不到很好的表达；有的群众不能以正确、恰当的形式表达利益要求；有些组织机构、法律法规、制度机制不能适应新形势下群众利益表达的新情况；有的领导干部不能正确认识和对待群众的利益表达行为等。特别是一些地方的职能部门，面对群众的诉求和利益协调时，不是积极主动地去回应、去解决，结果导致矛盾越积越深、越积越多，影响党的执政能力。

（四）管理方式上，社会管理法规不健全

很多领导干部应该说经过30多年改革开放，特别是市场经济的洗礼，对抓经济建设、搞经济管理都非常熟悉，已经形成一套行之有效的办法。但是与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念还并没有完全形成、完全确立起来。他们习惯于用计划经济体制下面那套做法、那套理念来管人、管事、管物。把“社会管理”简单的理解为 “管控”。认为管理就是收费，办证、就是把人管住。这实际上就是与胡锦涛总书记所讲的 “社会管理”是最大限度的增加社会活力、促进社会和谐稳定、保持社会秩序的不同之处，不利于激发整个社会的积极性和创造性。

四、提高执政能力视角下加强和创新社会管理的对策建议

（一）解放思想，转变党的领导方式

事实上，社会管理不仅存在多种权力结构和权力主体，而且存在着比其他社会组织更为复杂的利益需求，使党委领导面临着更为复杂的权力关系，因此必须规范党委和政府的权力关系。有研究者提出了 “权力质量模式”这一概念，认为它是权力实施和运行过程中的一般程序、结构及其方法的策略体系，包括权力运用过程中各种权力要素的组合方式、运行程序及其相应的策略。说到底，核心问题是权力关系的处置问题，就党和政府在社会管理方面的权力而言，党委领导主要指 “决策、用人和监督”，所以党委领导权力质量的实现主要是内部的决策质量、用人质量和监督质量。决策在于明确 “做什么”、用人在于 “谁来做、如何做”、监督在于反映 “做得怎样”。可以看出，党对社会管理的领导就体现在把握方向、制定政策、基层带头服务等方面，并不是事事干预、事事亲自管理。以统揽全局、协调各方，民主、法制的方式实现党的领导，更符合时代的潮流。

（二）坚持党对互联网的正确政治舆论引导、宽松开放管理和安全可靠网络保障

首先，互联网是公开与公正信息的汇聚之处，健康的信息传播非常重要，而作为舆论导向作用文化宣传机构与部门，一定要做到把握动态、静态与引导舆论相结合，保持在舆论上应有的政治地位；应该做到主流与边缘文化共处，并能够和谐保持相互借鉴与协作发展，这才是政治有效的管理互联网途径。其次，互联网是先进思想与生活方式的代表，但同时也给社会带来了强大思潮冲击，创新制度与适度管理不能够因为失去宽容、平和心态而丧失网络活力，这一点非常重要，所以执政党必须灵活控制与管理互联网。最后，当网络进入平常百姓生活，成为一种更加便利生活方式时，实际上，互联网稳定运行与安全可靠是最为关键。这关系国家信息安全与可靠性，也关系着未来世界信息社会安全与可靠。执政党是社会政治领导核心，要努力形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局。

（三）建立健全群众诉求表达、群众诉求调处、群众诉求落实三项工作机制一方面，设立和完善信访服务机构等措施，建立起群众利益诉求表达机制，畅通渠道，及时倾听呼声，理顺情绪，协调关系，化解矛盾，做好引导疏通工作，努力使党和政府联系群众的 “桥梁”更畅通，“纽带”更牢固。另一方面，整合资源，构建群众诉求联合调处机制。群众的诉求能否得到解决，矛盾纠纷能否以适当的方式及时得到化解，事关社会和谐稳定。必须通过整合各种社会资源，实行属地管理、三级分调，部门联动、多元 “合调”，明晰职能、责任追究，建立起职能部门共同参与、社会各方整体联动的工作格局，有效回应和解决群众合理诉求。最后，狠抓落实，建立综合的群众诉求落实机制。群众的诉求能否真正得到落实，是群众利益能否得到真正维护、矛盾纠纷能否得到真正化解的关键。对于涉及政策落实方面的群众诉求，根据调解协议，及时督促相关部门落实到位维护权益。对于合法利益受到损害的群众诉求，根据调解协议，组织力量采取恢复、赔偿、补偿、分割、救济、捐助等多种途径，并跟踪监督兑现。

（四）严格依 “法”管理，创新社会管理方式

要避免 “行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬，必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规。唯有在法规和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系、相互影响，共同作用于社会事务的管理，实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变。要切实致力于相关法律规范和制度的完善，解决好权、责、利的统一问题，用法规范和制度来规范引导和促进保障社会管理及社会管理创新，切实做到有法可依，依法管理和服务，依良法善治，形成解决问题和创新发展的长效机制。

要把以人为本、服务为先贯穿于社会管理工作中，更新管理理念和管理方式，实现由防范、控制型管理向服务型管理的转变。要把社会管理和公共服务延伸到新经济组织和新社会组织，促进健康发展，发挥好积极作用。要把依法治国基本方略落实到社会管理的各领域、全过程，更加注重用法律手段管理社会，在全社会形成学法知法守法、依法理性表达诉求和维护权益的良好氛围。

参考文献：

1.胡锦涛.在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话.http：／／tv.people.com.cn.2011年2月19日

2.高新民.执政党在社会管理中的地位和作用.学习时报，2011（3）

3.左益.规范权力关系高校党委领导权力质量的实现路径.重庆文理学院学报 （社会科学版），2008（3）第2期

4.黎史翔.我国人均GDP破3000美元面临 “中等收入陷阱”.法制晚报，http：／／www.sina.com.cn.2011年03月05日

（陕西省社会科学院政治与法律研究所）