社区建设与社会管理

张芙蓉 王英

党和国家从战略高度不断提出加强社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐的议题。胡锦涛总书记指出：加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会管理在基层主要依托于社区建设和社区管理。社区是社会管理与社会建设的基本单元和基层组织，也是社会功能的基本载体。要加强和提高社会管理水平，就必须从社区建设入手，使社区在提高居民生活水平和生活质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。社区管理是实现社会管理的重要方式，社区建设是提升社会管理水平的重要抓手。

一、相关概念界定

（一）“社区”概念

国际上公认的社区主要指：固定地理区域范围内的社会群体，其成员拥有共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，并形成特有的价值体系和社会福利事业。社区的每个成员经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。形成社区的四个主要要素有：

1.居民

社区由人所组成，不论何种类型的社区，均通过人的聚集与互动，满足彼此的需求。

2.地方或地理疆界

以地理范围来界定社区的大小疆界是通常人们最能接受的对社区的定义。

3.社会互动

社区内居民由于生活所需彼此产生互动，特别是互赖与竞争关系。

4.社区认同

社区居民在社区内互动，并产生明确的 “归属感”及 “社区情结”。典型的社区包括：村庄、小城镇、街道邻里、城市的市区或郊区、大都市等。

上述国际公认的社区特征更接近我国农村社会社区的情况，即社区成员对本社区具有强烈的认同意识和归属感，他们重感情、重传统，彼此之间全面了解，而与我国城市社区的实际状况存在差别。我国城市社区具有国际公认社区的地理区域特征，但基于固定区域上的社区缺乏社区认同感和归属感。确切的说，我国城市社区主要体现的是一种居住关系，而缺乏情感关系和交往关系。

（二）社区建设的内涵

社区建设是伴随社会服务发展起来的，是社区服务的延伸。社区建设主要指政府、居民和有关的社区组织通过整合社区资源，解决社区问题，改善社区环境，提高社区生活质量，塑造居民的社区归属感。同时通过培育社区居民的参与意识和互助精神，增强社区凝聚力，推动社区全面进步。社区建设的主要任务包括：深化社区服务，发展社区经济，优美社区环境，优良社区秩序，推进基层社区民主法制建设，发展社区教育，开展社区文化和体育活动，建立健全社区医疗卫生保健体系，培育社区组织体系等。社区建设的过程是社区居民广泛参与促进社区发展的过程。

（三）社会管理的内涵

社会管理是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与的方式，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐发展。“维系社会秩序”是社会管理的核心内涵，为人类社会生存和发展创造基础性的运行条件和社会环境是其最终目标。

二、社区建设是实现社会管理的必然选择

纵观世界历史可知，各国的社会管理都经历了一个依靠社区、弱化或消解社区、重建社区的过程。前工业化时期，国家主要依靠社区实现社会的自治和发展，工业化时期，国家主要依靠政府和市场实现社会的管理和发展，近几十年来，国家重新发现社区，并通过社区的重建来实现社会管理，促进社会发展。社会管理与社区发展相互关系的演变历史，既是人类社会发展规律的必然，也是工业化社会发展经验的总结，更是社会功能性结构合理分化的结果。

我国社区发展的历程毫无例外的也遵循了上述路径。封建时期以及新民主主义时期，我国基层社会治理主要依托社区来实现，通过对居住于同一固定区域的，具有相同价值观，认同相同规范，彼此认识且相互来往的居民实行家族式或宗族式管理的方式实现社会管理。新中国成立以后，为适应经济计划和社会计划的需要，我国城市围绕工作场所建立起了一个个的 “单位”。这些 “单位”不仅负责个体的工作和生活，而且也代替社区成为国家直接管理社会的基础。社区的职能被伴随单位制而来的街居制所代替，而单位在社会管理和社会福利分配中所占据的主导地位决定了街居制只不过是当时中国城市社会秩序维持的辅助性制度。在这种管理体制机制下，社区的社会管理功能被大大弱化。1984年以后，城市经济体制改革全面启动，多种所有制成分的发展和国营企业的改制削弱了单位制对城市人口的覆盖、保护和控制功能，改革单位制、建立新的城市基层管理体制被提上议事日程，重建社区应运而生。80年代中期，民政部提出社区建设，目的在于用社区服务来承接单位制解体后溢出的各种保障功能，把单位制下的公共物品分配转移到社区层面，借此把社区建成党和国家维持社会秩序的 “抓手”。到了90年代中后期，随着国有企业改制的深入，单位制的基础日益削弱，社区制的上述社会使命和政治使命也就变得更加突出。近十几年来，随着社会开放力度的加大，以及在市场经济背景下，利益主体多元化，个体反思能力和公民权利意识增强，个体对国家在生产生活资源上的依赖性削弱，社会成员很难无条件地追随国家的脚步，此时社区凝聚民心，维护社会秩序的功能显得更加突出。社区建设是经济社会发展到一定阶段，实现社会管理的必然选择。

三、创新社会管理，推进社区建设

社区是社会的基本单元，是实现社会管理的重要依托，社区建设是提升社区服务水平，完善社区管理的重要方式。现阶段，我们要适应经济社会发展现状对社会管理提出的新要求，将社会管理重心下沉，放权于社区，赋权于社区，通过社区建设和社区管理完成社会管理。

（一）营造城市社区归属感，创新社会管理

正如上文在社区一词定义中所强调的那样，我国城市的大部分社区并不真正具有国际公认社区的特征，仅是具备了其中固定区域的要素，这一要素虽然很重要，但还远远不能够成社区发挥多种功能的充分条件。社区的多种功能主要是通过社区居民对社区的认同及归属来实现的。如果社区成员对社区具有归属感，相互之间彼此认识且相互交往，相互帮助，形成特有的价值体系和社会规范，那么他们就可整合社区资源，完成一系列的社区服务功能。例如通过信息共享的方式分享资源，实现社区的养老功能、就业功能、医疗保障功能、学习功能等，通过价值体系的共享实现维权功能，通过共有社会规范的认同实现社会秩序的维持功能等。而现实中，由于我国城市社区居民的日常活动和娱乐活动主要不在社区中进行，或者即使在，也仅是家庭私人活动，缺少相异家庭之间的交流和交往，造成了社区成员缺乏对社区的认同感、归属感，进而影响了社区多种功能的有效发挥。要改变这种状况，就要通过社区建设和社会管理方式的创新来营造社区居民交流和交往的环境，进而实现社区居民对社区认同的目标

第一，挖掘社区管理潜在对象，将社会职业群体的活动拉回社区

弱化单位制长期造成的影响，把作为社区居民主体的职业群体纳入社区建设和社会管理中。虽然我国社会的单位制已经变得相当薄弱，但单位制长期在社会生活中形成的影响难以轻易抹去。把作为社区居民主体的职业群体及其职业活动剔除在城市社区建设和社区管理之外，是对职业群体的职业活动只能在单位中开展的僵化认识。事实上，不仅各类职业群体活动、职业关系、职业兴趣存在着丰富的联系，而且这些联系能够在特定的区域中发展出更加丰富的社会联系，城市社区可以利用区域的固定性，为职业群体在单位之外的随机行为提供交往、联系、沟通的场所。例如，社区可以在了解居民职业方向的基础上，为职业相近和职业相异的人提供交往沟通的场所，以起到为职业相近的人互通消息，为职业相异的人扩大交际圈的作用，以此种方式加强他们之间灵活多样的联系，增强他们对社区事务的关心度，逐渐完成社区管理向社区自治的过渡。

第二，鼓励壮大社会组织，通过社会组织实现社区管理

把社会组织建设作为城市社区建设的重要内容，通过形式多样的社会组织建设，将居民的日常活动和娱乐活动拉回社区。从社会学角度出发研究社区的第一人滕尼斯认为，社区本是社会共同体，即分享共同价值，具有紧密联系的固定区域人群，而现代社区却在越来越大的程度上与之不同，但现代社会快速成长起来的社会组织确集合了多种传统意义上社区的特征，例如，在利益、兴趣、价值观、交往沟通等方面的共同性和密切性。所以，把社会组织建设与社区建设统一起来，通过社会组织这种机制把社区居民凝聚起来，通过社会组织这个中介逐渐完成社区居民向社区的回归。除此之外，社会组织本身固有的功能也可达成维持社会秩序，提升社区服务的目的。例如，通过社会组织规范将个人纳入到社会生活的主流之中，让社会成员按照社会规范有序生活，起到保持社会秩序的作用。通过社区组织志愿性活动，增强社区居民参与社区服务的热情，起到帮老助残，服务民众的作用。

第三，以日常生活为依托，利用社区文化生活整合社会资源，创新管理方式

以日常生活为基础，开展社区文化生活，实现文化整合和制度创新。日常生活是将所有社会成员连接起来的基础，从日常生活出发可以找到所有社会成员的共同兴趣和沟通渠道。以日常生活为着手点，开发社会成员共同兴趣、引导他们交流沟通，最有效的方式莫过于开展内容丰富的体育文化娱乐活动。通过我们对西安市部分建设较好社区的考察发现，利用各种娱乐组织开展丰富多彩的文体活动，是培育社区成员社区感情，增强社区成员对社区依赖感的重要方式。社区成员对社区建立起较强的依赖感，将有助于社会矛盾在基层化解，避免扩大和加深化。例如，如果社区成员对社区具有强烈的依赖性，他们将会在生活遇到的困难时主动求助社区，诸如失业者通过社区解决就业问题。同时也可通过相熟的方式整合社会资源。如失业者提供失业信息，招工者提供就业信息等。

（二）促进农村社区建设，形成社区管理新格局

我国农村社区的情况与国际公认的社区模式基本相符，即在固定区域范围内，以农民为主体，同质人口组成的，归属感比较强的富有人情味的开放社会生活共同体。这一共同体具备了国际公认社区所包含的各种要素，鉴于这种相似性，我们可借鉴国际社会社区建设的有益经验，并结合我国农村社区发展的实际现状，探索出一条适合我国农村社区建设的路径。

第一，建立社区自治组织，实现社区管理向社区自治的转型

社区自治是很多发达国家实现社会管理的有效办法。鉴于我国农村社区与国际公认社区的相似性，我国农村社区可以借鉴和遵循发达国家实现社区自治的路径，完成自身由社区管理向社区自治的转型。实现社区自治首先要明确社区和政府之间的关系，一方面社区建设要靠政府扶持，靠政府提供活动经费；另一方面社区活动项目行为也要靠政府规范。所以社区自治是在政府主导下，各方主体共同参与的社区治理过程。通过社区居委、社会组织、社区居民代表的有机统一实现 “三合一”的社区管理体制。社区自治的重要条件是社区民主制度建设，只有建立起广泛参与的民主制度，才能从体制上保证民主决策的有效实现。因此，要围绕民主政治建设和社区居民自治的中心思路，按照 “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内容，健全民主制度，规范工作程序，充分发挥社区在国家社会管理和服务中的作用，实现农村社区 “自我管理、自我约束、自我完善、自我提高”的目标。

第二，加快农村社区服务发展，完善社区管理服务功能

由于我国经济社会发展水平所限，以及长期以来形成的重城市轻农村的发展战略，造成了农村社区服务业发展滞后，无法满足农村居民日常生产生活的需要。因此要按照改革的思路、市场经济的办法，把农村社区服务发展起来。通过农村社区服务产业化的办法，加强农村社区的物业管理服务、教育服务、卫生服务、便民服务、文体服务和社会保障服务，大力发展消费、物业、环保、家政等与农民生活相关的社区服务产业。加大财政对农村基本公共服务的投入力度，使国家新增公共财政投入重点倾向农村，通过农村社区物业服务的建设完善促进农村社区管理服务功能的发挥。

第三，加强农村社区保障制度建设，夯实社区服务基础

社会保障体系建设是农村社区建设的重点和难点，也是实现社区服务和社区管理的重要基础。因此要按照城乡统筹一体化的要求，加快农村医疗保险、养老保险、最低生活保障等社会保障体系的建设，实现社会保障的多层次全覆盖。建立健全就业制度，扩大职工医保的覆盖范围，确保农村居民也能够享受到基本失业保险和医疗保险。推进农业保险事业，完善农民的各种补贴制度，保证农民收入持续增长。发展农村社会福利事业，形成以政府为主体，团体、企业、个人多元主体参与的农村社会福利事业。

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（陕西省社会科学院社会学研究所）