可持续发展与社会管理

陈 波

一、可持续发展的概念及其与社会管理的关系

（一）可持续发展的概念

生态环境是保障人类生存与发展的基本物质条件。随着科技革命的迅猛发展以及人口爆炸等因素，人类的需求急剧膨胀，导致自然资源日益稀缺，而自然环境的自我恢复能力也无法及时化解人类所造成的污染。于是，如何解决生态环境问题就成为人类发展过程中的一个难题。

目前生态危机已成为威胁人类生存与发展的全球性环境问题，其主要表现为：能源危机、物种灭绝、土地荒漠化、全球气候变暖、森林面积锐减、淡水资源枯竭、臭氧层空洞形成、海洋污染及过度开发、生物多样性受到破坏，以及上述危机所引起的生态灾害。面对生态环境的极度恶化和减少生态危机所引起的生态灾害，提出可持续发展的思想就成为一种历史的必然。

“可持续发展”一词在国际文件中最早出现于1980年由国际自然保护同盟制订的 《世界自然保护大纲》，其概念最初源于生态学，指的是对于资源的一种管理战略。其后被广泛应用于经济学和社会学范畴，加入了一些新的内涵。可持续发展的概念从最初主要关注的环境问题，逐渐被人们引用到经济、政治、文化以及社会发展的各个方面。至今，关于可持续发展的定义有几百个之多。其中比较有影响的定义是1987年挪威首相布伦特兰夫人在她任联合国世界环境与发展委员会主席所作的报告 《我们共同的未来》中，把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。这一定义随后得到广泛的接受，并在1992年联合国环境与发展大会上取得共识。

可持续发展就是一方面要求人类不能破坏生态环境的自我更新能力，消除生态危机。另一方面，要求生态发展与经济、社会之间的协调发展。所以，可持续发展绝非仅仅是保护自然环境而已。而是要保持生态环境的自我更新能力、保持生态与人类社会的协调发展与和谐共处，是在建设物质文明、精神文明的同时建设生态文明，进而促进人与自然的相互和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相互协调，保证世世代代的永续发展。

（二）可持续发展与社会管理的关系

1.可持续发展是加强社会管理工作的重要内容

首先，促进生态的可持续发展一项具体的社会管理工作。

生态环境保护是社会管理的一项重要职能。对政府来讲，需要通过设立管理机构、配备管理人员、划拨行政经费等方式实现对生态建设的管理；通过制定生态法律制度、政策，约束、打击对生态环境的破坏行为，化解各种因生态问题所产生的纠纷，维护生态的可持续发展；特别是在应对突发性自然灾害和重大生态危机方面，政府可以通过使用其掌握的各种资源，调动各方面力量，有效解决或缓解灾害对人们所造成的损失。如2008年汶川大地震、1998年长江大洪水，中国政府在面对极其严重的自然灾害面前显示了很强的社会管理能力，使灾害对中国经济社会发展的影响降到较小的程度。

其次，可持续发展观是加强社会管理工作的重要指导思想。

可持续发展已成为一种普遍的社会观念，已不仅是一般的社会发展观，更是人们的生活观，乃至世界观。加强社会管理工作同样离不开可持续发展思想的指导。从可持续发展的角度 “深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理体制机制，构建社会管理新格局”。[1]

2.加强社会管理可以有力推进可持续发展

首先，加强社会管理以综合协调可持续发展中所遇到的各种社会利益冲突。

从总体上看，促进生态可持续发展是为了解决人与自然的和谐共处。但在这一总体目标之下还涉及到许多具体问题，如经济发展中的资源环境保护问题、生态旅游问题、退耕还林问题等，在这其中需要解决各种社会矛盾，平衡各种社会利益。所以，生态的可持续发展在根本上是一个社会问题。

其次，加强社会管理可以增强可持续发展的民主参与程度。

促进生态可持续发展是为了实现人与自然的和谐。这不是指为了实现一部分人与自然的和谐，而是为了实现每一个人与自然的和谐共处。特别是在交往全球化已成为一种普遍现象的当今时代，我们每一个人都与地球生态息息相关，某一地的生态情况都可能会影响到其他地方的人。如2011年在日本发生的因海啸引起的核泄漏事件，其对生态环境的影响迅速波及全球。因此，加强可持续发展的社会管理，就是通过建立多元社会主体参与机制实现可持续发展的民主参与程度。

最后，加强社会管理有助于改善可持续发展的不平衡状况。

由于各种历史的与现实的、体制的机制的、物质的与非物质的原因，我国各地生态发展不平衡，生态建设与生态管理资源配置不协调。在许多经济不发达但生态资源丰富地区，生态管理力量薄弱，致使生态保护受到限制，乃至严重破坏生态的现象层出不穷，如藏羚羊被大量屠杀濒临灭绝、冬虫夏草被乱挖滥掘、稀土等稀有资源被无序开采等很多破坏生态的行为屡禁不止，在很大程度上与社会管理力量薄弱有直接关系。这仅靠行政力量是无法很好解决，需要建立有效机制将社会力量和各种社会资源吸引到对生态建设的社会管理中来。

生态的可持续发展表面上是自然环境问题，但实际上是关乎人的发展问题。主要原因在于：生态的可持续发展之所以能成为一个问题，主要缘于人的行为破坏了既有生态平衡，最终不仅造成了生态危机也造成了人的生存危机；生态的可持续发展能否成功，关键也在人；生态可持续发展的最终目标在于人与生态环境的和谐发展。因此，生态可持续发展问题的实质是一个社会管理问题，既是对自然生态的管理也是对人的管理，既是政府主导的管理，也是公众参与的管理。

二、陕西省生态可持续发展进程中存在的社会管理问题

总体上看，陕西地方生态的可持续发展状况有了很大改善：十一五期间，陕西造林绿化2461万亩，治理水土流失面积3.1万平方公里，森林覆盖率由37.26％提高到41.42％，植被覆盖度达到71.10％。[2]但同时，从社会管理角度来看还存在以下几个方面的问题：

（一）社会管理观念尚待更新

人与生态环境联系十分密切，直接或间接的与其他生态环境要素间发生着物质、能量与信息的联系、交换，因此人的发展离不开生态环境。那种将生态环境与人的发展割裂的想法在现实中是不存在的。但是，生态环境对人来讲不仅仅是发展的工具，更是生存的基础。所以，将生态的发展视为人类发展特别是经济发展工具的想法也是错误的。其结果必然是破坏人与自然之间的和谐与平衡，最终不仅将会更大地限制人的发展。

所以，中国的可持续发展观一再强调以人为本是科学发展观的核心。这就要求既要反对人类中心主义，目中无 “物”的观点，也要反对生态可持续发展中的人类虚无主义的想法，实现人和自然环境的和谐与平衡。

（二）社会管理体制缺乏弹性

长期以来，生态环境的管理工作主要是以行政行为为主。行政力量对于保护生态环境固然有很强的保障作用，但同时也面临着许多困境，如行政资源配制不平衡、行政工作目标与可持续发展不协调等。这些问题在根本上是与当前生态保护的传统管理体制相联系的。政府行政力量的过多介入使得许多人将生态的可持续发展仅仅看作是一种政府的职能行为，而忽视了生态环境的可持续发展更是一种需要全体社会成员参与的社会公共事业，从而在一定程度上消弱了社会力量对生态可持续发展的积极作用。

（三）促进生态可持续发展的社会管理长效机制还需健全

近些年来，国家制定了许多促进生态可持续发展的法律制度与政策，在一定程度上为促进生态可持续发展的社会管理工作提供了制度保障。但是，由于我们建设法治国家的实践起步较晚，法治意识普遍薄弱，在生态治理中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较突出。在传统治理模式中，常常是对破坏生态行为一罚了之，而且很多时候是多头行政力量 “齐抓共管”，缺乏有效的配合机制，特别是没有形成一个集保护、利用、开发、补偿、恢复为一体的综合治理机制。

除了制度建设等 “软件”外，加强促进生态可持续发展的社会管理工作的“硬件”建设同样重要。这包括对办公设施等基础建设、对专业社会管理人员队伍的建设等。

三、创新社会管理方式，进一步推进生态可持续发展工作

（一）确立 “以人为本”的生态社会管理理念

生态社会管理的目的，是通过对相关生态利益的协调、生态矛盾的化解，促进人与生态环境和谐有序地发展。因此，生态社会管理说到底是对人的管理和服务，其核心要体现以人为本。

确立 “以人为本”的生态社会管理理念，就是要克服将发展与人民群众相脱离的做法，不能为了发展而发展，而是要将发展同人民群众的利益密切联系起来，将发展视为保障和促进人民群众利益的手段和途径。从生态角度来讲，就是要认识到生态环境对于人民群众生活质量的重要性，认识到生态环境质量是人民群众生活幸福指数的重要内容。因此，生态的可持续发展过程需要人民群众的参与生态的可持续发展目标应以人民群众利益为指向生态的可持续发展成果应为人民群众所享用。

确立 “以人为本”的生态社会管理理念，就是要将人民群众的利益作为衡量发展绩效的标准，从整体上促进人民群众利益的最大化。这就是要求转变传统的单纯追求GDP数值的发展思路，不能为了发展而发展，不能仅将生态环境视为经济社会发展的物质基础，更要认识到生态环境成本对于经济社会发展的制约作用；不仅要看到经济发展对于生态环境的积极作用，更要看到经济发展对于生态的负面影响。因此，要将生态环境作为GDP的重要内容，形成绿色GDP考核目标体系。

确立 “以人为本”的生态社会管理理念，就是要转变政府职能，防止把社会管理和服务简单地演变为一种社会控制。从生态社会管理的本质来说，虽然有需要控制和监管的一面，但最终还是为了给人民群众提供更多的高质量生态公共产品。所以，管理不是目的，服务才是根本。

（二）改革生态社会管理体制，转换政府生态社会管理职能

由于传统社会管理体制过于凸显政府行政力量的作用，这在一定程度上造成了现有社会管理体制的僵化现象，压抑了其他社会主体参与生态社会管理的积极性。

事实上，生态环境的可持续发展不仅关系到经济、政治、文化等社会领域的发展，而且关系到每一个公民的生存与发展，也关系到地区之间的协调发展。因此，打破传统单一的行政大一统生态社会管理体制，鼓励民众、社会组织等社会主体参与生态社会管理，对于促进生态社会的可持续发展具有十分重要的意义。“这就要建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。在社会主义市场经济条件下，原来由政府包揽的一些社会管理事务必须与政府的职能分离，由各类社会组织来承接。政府要大力培育和发展社会中介组织，完善城乡基层自治组织，积极拓展公民参与社会治理的渠道，推动 “多中心”社会治理的发展”。[3]

另一方面，生态环境也具有公共产品的性质，搭便车和外部性等特征在生态产品上也同样存在，因此政府应对生态环境的治理承担重要责任。但是与在传统生态社会管理相区别的是，政府的职能应当从管理转向服务。也就是说政府治理生态环境的主要目的不仅仅在于管理好生态环境本身，而在于为广大民众提供更好的生态产品，实现生态产品外部性的最大化。即政府在社会管理的角色定位上，要转变观念，打造一个具有公共服务精神的政府，使政府由控制者转变为服务者，推动政府转型，建设服务型政府。[4]

（三）建立和完善生态可持续发展中的社会矛盾调处机制

随着我国改革发展进入关键时期，我国各种利益关系日益复杂化，呈现社会矛盾多发的特点。就生态发展来讲，面临着来自经济增长、人口膨胀、城市扩张、旅游热潮等各方面的压力，因此生态社会管理是一个艰巨而复杂的系统工程，必然需要建立应对各种矛盾的综合调处机制。这就要求做好以下几个方面的工作：

完善各种政策法规。在依法治国的时代背景下，通过法律的社会管理是建设社会主义法治国家的必然要求。在国家立法层面我们已制定了包括 《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等多部法律，以及相关的行政法规、部门规章。陕西省结合地方生态环境的实际情况，依照上位法的规定制定了《陕西省节约能源条例》《陕西省湿地保护条例》等多部地方法规和规章。这为促进陕西地方生态的可持续发展提供了制度保障。但同时需要看到的是，这些制度规定仍有不完善之处。比如生态保护的区域协调制度、为生态保护而实行的人口迁移制度、生态补偿长效机制等方面都需要进一步充实。

建立化解生态矛盾、解决生态利益纠纷的综合协调机制。如上所述，生态矛盾、生态利益纠纷绝非是简单的生态环境问题，而是以人为中心的各种矛盾的综合体。比如为生态保护而实行的人口迁移，从宏观方面讲就涉及到生态保护、人口安置、区域协调等，从微观方面讲会涉及到迁移补偿、户籍、医疗、养老等诸多问题。其中的每一个问题都事关被迁移民众的安居乐业，解决的好坏都关系社会稳定的大局。显然，这就需要政府综合运用法律、行政、经济等手段，调动各个行政部门协同工作，同时发动各种社会力量积极参与，使其中可能形成的社会矛盾尽早得到解决，即能实现生态的可持续发展，又能维护好人民群众的整体利益。

（四）打造生态社会管理的舆论宣传平台

生态社会管理是一个新事物，离不开有效的宣传工作。通过宣传要使广大党员干部转变生态社会管理观念，要明白自身不仅是生态社会的管理者，也是生态社会的服务者，进而在生态社会管理工作中转变官僚作风，履行好人民公仆的义务；通过宣传要转变广大社会组织的生态社会管理观念，要明白自身不仅是生态社会的建设者、参与者，同时也是生态社会的管理者、监督者，监督政府部门政府生态管理工作，配合政府部门生态社会管理；通过宣传还要转变广大民众的生态社会管理观念，使每个民众能清醒认识到自身不仅是生态产品的消费者，也是生态环境的保护者、建设者和管理者，在法律的框架内通过各种政府或非政府途径参与到生态社会管理工作中。通过宣传，充分调动各社会主体的积极性，发挥各方面的聪明才智，构建充满生机的生态社会管理局面。

总之，生态环境的可持续发展需要高效有力的社会管理工作支持。这就要求我们根据建设生态社会的现实需要，创新生态社会管理的体制机制，增强政府对生态的社会管理能力，淡化行政色彩，加强生态社会管理中的对话、商谈与沟通，进而广泛动员和组织群众依法参与生态社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善生态社会管理格局。

（陕西省社会科学院政治与法律研究所）

[1] 李培林.创新社会管理是我国改革的新任务.《人民日报》，2011年02月18日第7版

[2] 西部网，陕西生态环境历史性转变 .网址：http：／／news.163.com／11／0117／09／6QJE316000014AED.html

[3] 胡善德.对加强政府社会管理的思考.行政与法，2008（5）

[4] 刘淑珍.论强化政府社会管理职能问题.理论学刊，2002（4）