南海公共行政迈入“微时代”

南海公共行政迈入“微时代”_微言博行——南海政务微博的实践

第一节　从“微博问政”到“微博行政”:南海公共行政迈入“微时代”

一、“微博行政”的含义

随着我国全球化、市场化、信息化、工业化、城市化、国际化趋势越来越明显，随着网络信息技术的普遍应用，再加上社会建设的不断进步，公民意识不断加强，公民对民主和高质量服务的渴望更加强烈，作为电子民主发展的基本形式，从“微博问政”发展到“微博行政”将成为必然，“微博行政”突破了时空的限制，以低成本为公众获取服务、行使民主权利直接提供了一个平台，成为当代我国公共行政的一种新的实现形式。它为公众提供了与党委政府互动的机会，也为党政机关直接了解民意提供了渠道，极大地促进了公民参政议政，也促进了决策科学化、民主化。

我们虽然反对夸大技术的作用和不主张技术决定论——塑造社会来适应技术；但却应该看到网络信息技术对当代社会的影响，包括对社会生产、生活和秩序的影响，对社会组织结构的影响，对人与组织之间、人与人之间关系和沟通的影响，对组织管理、社会管理和社会变迁的影响。因此，人们在反对或不承认技术决定论的时候，却又常常陷入了技术决定论的泥潭。在当代，无论什么东西一旦套上个“电子”、“信息”、“纳米”之类的前缀，就成了行业里的“高档货”，公共行政也不例外。那么，“微博行政”究竟是什么？这还需要我们进行研究。

综合国内外学者对“微博行政”概念的界定，我们发现，从“微博问政”到“微博行政”，政务微博有效地发挥了作为党政机关与公众互动沟通的一个端口、一个渠道和一个平台的作用，发挥了政务微博办事的功能。从理论上说，“微博问政”，就是党政机关通过互联网，运用微博等新媒体形式做宣传、做决策，了解民情、汇聚民智，以达到取之于民、用之于民，从而实现科学决策、民主决策，微博已经成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。“微博问政”主要表现为:党政机关及其公务人员通过微博发布信息，吸纳民意；党政机关及其公务人员利用微博组织和动员人民，利用微博传播正能量，让微博成为公众参与公共事务的工具和平台；微博反腐，公众利用微博监督党政机关及其公务人员，推动问责机制的健全和发展；公众利用微博讨论和反思时政、决策和决策执行情况，针对公共行政行为进行微博评论；公众通过“围观”社会公共事件，进而形成强大的舆论压力，迫使党政机关做出回应和变革；微博声援弱者引起党政机关的回应；利用微博传播信息，影响党政机关及其公务人员的形象，迫使党政机关回应和做出处理。显然，在“微博问政”中，网络、微博都还只是工具、手段。

“微博行政”则不同，在“微博行政”中，网络、微博融入了党政机关及其公务人员公共事务管理、公共服务提供之中，既是工具、手段，也是公共事务管理、公共服务提供本身，是技术应用与业务处理的有机结合、价值和工具的有机统一。因此，从“微博问政”到“微博行政”，符合信息化发展应用的趋势和规律，体现了技术应用与业务处理的有机结合、价值和工具的有机统一。因为，“微博行政”的目标就是要运用网络技术便民利民、利用网络公开透明的特点推动行政流程改革，深化行政体制综合改革、实现真正的大部制。因此，从“微博问政”到“微博行政”，政务微博只是党政机关与公众互动沟通的一个端口、一个渠道，运用网络技术方便公众，利用网络公开透明的特点推动深化行政流程改革，实现真正的大部制，才是“微博行政”的真正目标。

据此可以认为，“微博行政”在形式上是以发达的信息技术、网络及其相关技术为运作平台和沟通渠道，是实现党政国家机关与公众之间互动沟通的一种优化方式，是疏通民意表达渠道的一种新模式；它以直接民主为发展趋向，以公民的全体、主动、切实参与民主决策、民主选举等民主运作程序为典型特征，在本质上是一种新的公民参政和政府行政方式。“微博行政”借助于信息通信技术和网络技术，通过公民更切实、全面的政治参与，实现了民主的本质理念，这是电子民主特征的核心所在。

根据“微博行政”的上述界定，“微博行政”的核心特性主要表现为两个方面。第一，平民性。这一特性主要得益于信息技术的两个突出特点:一是廉价，二是便利。第二，人民性。相对民主运作需要的技能和成本，“微博行政”的廉价和便利无疑有利于基层公众，方便公众获取服务、表达利益诉求和实现民主权利。因此，“微博行政”这有助于使公共行政朝着人民性的方向发展，“微博行政”必将成为政府永葆服务本色的“新武器”。

二、南海从“微博问政”向“微博行政”的应用发展

（一）西方国家“微博行政”的发展

西方以信息技术来推动公共行政发展的做法并不是在当今才出现的，而是在第二次世界大战结束与计算机问世之后逐步发展起来的。20世纪90年代，美国佛罗里达国际大学凯文希尔和蒙玛斯大学的约翰林斯出版了《虚拟政治学:电子计算机化空间的身份与社区》，美国学者威廉·都顿出版了《网络社会:数字化时代的信息政治学》等。21世纪初，英国学者安德鲁·查德威克（Andrew Chadwick）出版了《互联网政治学:国家、公民与新传播技术》。在这些著作里，他们探讨了网络时代公共行政学和民主政治的发展趋势与具体特征。如今，理论上所论述的这些特征已经或正在成为现实。

在西方国家，“微博行政”是在计算机问世之后逐步发展起来的，计算机技术与公共行政、成熟的代议制结合而使西方公共行政、民主政治具有独有的发展模式。在西方国家，“微博行政”发展的第一阶段起始于20世纪50年代，其标志是诺伯特·维纳（Norbert Wiener）的控制论的兴起。在这个时期，计算机技术和自动化系统开始被应用，它对第二次世界大战后的政治协商及冲突消弭的过程进行了重新评定。此时，控制论不仅提供一个更好熟悉社会现实的分析框架，而且也显示了社会整形的可能性。控制论认为，决策的过程体现了一种反馈控制的循环过程，在这过程中有组织的系统对周围的环境的变化进行调整并做出回应。计算机因而被视为一种新介质，它能处理大量的信息，从而可以得出更合理的结论。赫伯特·西蒙（Herbert Simon）指出，这种控制工具能够消除人的感情，克服决策制定者的有限理性。

西方“微博行政”的第二个阶段是介于20世纪70年代和80年代之间，在这期间有线电视网络和个人电脑出现并普及。在20世纪60年代末期，许多西方的工业国家遭遇了社会危机，其后，新的技术设施在政治上开始被使用。结果，新社会运动开始兴起，新政治概念开始形成。据此，通过地方行动的协调而不是国家中央机构的控制，社会将从下到上得到更好的改造。在这种阿玛蒂·埃蒂斯尼（Amitai Etzioni）所称的积极的社会中，地方社区成了新政治参与的主要场所。由于技术和政治上所发生的这些变化，“远程民主”这个词汇出现了，它显示出两种新的举措。

电视可以对公共听证会、辩论和公民讨论进行转播，而且能够通过电话回拨的方式与观众产生互动，因此，电视开始成为选区中的一种新的联系方式及参与形式。与前面一种旨在加强民选官员与公民之间的沟通的举措相反，另一种举措主要是着眼于促进公民之间的社会联系。此时，地方社区网络日渐兴起，它使得公民在地方上保持了联系。这些网络在美国尤为突出，在20世纪80年代，它又进一步发展成所谓的自由网络。不过，“微博行政”在第二阶段的发展遇到了技术上的限制（比如，有线电视网络实时交互性的缺乏和计算机联网的不足）及媒介的日益商业化等问题，因此未能实现目标——扩大政治上的公共空间。然而，这个阶段推促了以信息和通信技术来发展民主的潜力，从而为“微博行政”在第三阶段的发展搭建了舞台。

第三阶段“微博行政”通常与“电子民主”一词联系最紧密，它涵盖了这个领域中大部分的争论与理解。不仅20世纪90年代因特网的出现使整个新的传播媒介更加廉价、迅捷并易使用，而且也出现了一种新概念，即如约翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）在1996年所述的信息自由、网络空间的政治独立及虚拟公民。这种视角要求缔造一种新时代，在这新时代中有与网络现象交织在一起的新的政治和公民参与、创造性的个人主义、社会团结、政治自由主义。在这种视角下，因特网不仅成为解决民主问题的新工具，而且也构建了一种新的集结方式与不同寻常的政治制度，它们不再发生于民族国家的疆域内，而是在一个开放的、去领土化的和无等级的空间运作。在这个阶段中，1995年，美国学者马克·斯劳卡提出了“网络民主”的概念，在他看来“微博行政”可以理解为以网络为媒介的公共行政，或理解为在公共行政中掺入网络的成分。

美国在1993年建立了国家绩效评估委员会（National Performance Review Committee，简称NPRC），提出了应用先进的网络信息技术克服美国政府在管理和提供公共服务方面所存在的弊端，构建以顾客为中心的电子政务、走向在线服务的政府改革目标。针对沉重的财政负担、政府低效率和公众对政府不信任的社会现实，美国前副总统阿尔·戈尔领导的国家绩效评估委员会通过对行政过程与效率、行政措施与政府服务品质的充分探讨，得出了《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》的报告，明确提出了13项利用网络信息技术革新政府的建议，提出了建设以顾客为中心的电子政务的全新理念，把政府运作与运用网络信息技术全面、有机地结合起来。英国在20世纪90年代中期也出台了《政府现代化》白皮书和《政府信息服务计划》，提出以政府信息化服务达到政府现代化的目标。^[1]

西方国家“微博行政”是网络信息技术与公共行政、成熟的代议制民主的有机结合，是技术应用与制度变迁的有机结合。南海借鉴西方国家“微博行政”的发展、应用的经验，不失时机地推动南海政务微博应从“微博问政”向“微博行政”的发展。

（二）南海“微博行政”的应用发展

总的来说，南海在借鉴西方国家“微博行政”经验的基础上，结合本地的实际情况丰富和发展了“微博行政”的具体应用。南海把“微博行政”作为网络时代公共行政的新形式，其在应用上主要表现为:一是党政机关及其公务人员运用政务微博与网民进行平等交流与互动、积极应对和处理网民诉求；二是用阳光心态经营政务微博，南海党政机关及其公务人员的政务微博全部实行实名认证；三是将问政变为行政，“微博问政”阶段——政务微博仅仅停留在“我说你听”的应用层面，与网民之间的互动作用并不那么明显，“微博行政”阶段——党政机关及其公务人员的政务微博不能仅把目光停留在“说”的层面上，而是将重点放在为民办事、处理政务，此时政务微博是一个便捷为民服务的行政平台。

1.引导舆论

网络是一个虚拟社会，是一个“场”。在这个虚拟社会和“场”里，各种言论、观点、思想在这里交汇、碰撞。普通网民可以通过微博开展评论、发表观点和提出思想；党政机关及其公务人员也可以以网民的身份运用微博提出具有正能量的评论、观点和思想，从而引导舆论，通过沟通达成共识。因此，一方面，微博作为重要的舆论窗口，对于表达公民自身诉求，监督政府行为有着重要的意义；另一方面，由于网络信息良莠不齐，可能会造成谣言的扩散，从这个角度来讲，政务微博在引领思潮、引导舆论、消除公众的误解、净化微博的舆论环境、辟除不良信息、揭露事件真相和树立政府的权威形象等方面发挥着积极作用。下面是南海区政务微博引导舆论的一个具体实例。

2012年8月，日本政府及某些右翼分子对待钓鱼岛的态度激起了中国人的强烈愤慨，北京、济南、青岛、广州、深圳、太原、杭州等中国10多个城市均有规模不一的群众聚集、游行。然而，让人非常遗憾的是，游行示威中出现了烧毁日系汽车，对日资企业实行“打、砸、抢”的行径，对人们生命财产造成了威胁。为了防止这种行为的进一步扩散，“南海发布”发出了呼吁公众理性爱国的微博。相关微博截图如图7－1所示。

图7－1　政务微博呼吁公众理性爱国的微博截图

“樵山潮人”转发了关于理性爱国的微博，并对其进行评论，相关微博截图如图7－2、图7－3所示。政务微博在这个事件发生、发展和处理过程中，通过传播信息、澄清事实、引导舆论，对遏制过急行动和不理智行为发挥了重要作用。

图7－2　“樵山潮人”关于理性爱国的微博截图

图7－3　“樵山潮人”转发理性爱国的微博及其评论的微博截图

2.澄清事实、消除误解

在新媒体环境条件下，不仅人人都是编辑、记者；而且网络的匿名性特征也给虚假信息的传播提供了生存空间，网络谣言泛滥，其传播比现实社会中的谣言传播速度更快、影响范围更大，造成的后果轻则误导公共决策、引起公众恐慌，重则诱发群体事件，进而被不良分子利用，危害社会稳定。

例如，2012年9月20日，天天新论坛的一篇“大沥查车，无车牌或无证驾驶的，要做一个月监”的帖子引来千人“围观”，发帖者阿莎称自己弟弟的同事在南海大沥平地被交警查摩托车，由于没上牌，被“送上三水做一个月监”，而且家人需要送3万元才能放人。帖子发出不久就吸引了5 000人次的阅读量。南海交警及时注意到该帖子并及时跟帖，发挥政务微博在澄清事实、消除误解方面的作用，希望网友能提供整个事件的事实，以便进行调查，避免个别民警在执法过程中滥用职权或者个别网友传播谣言的事情发生。交警每次在跟帖的留言中还附上了详细的投诉电话和地址。

看到南海交警的回帖后，发帖者阿莎心虚了，其于2012年9月24日通过南海公安新浪微博主动私信警方，有关微博截图如图7－4所示。阿莎后来主动发帖公开道歉，称“本人听信谣言，发布了‘大沥查车，无车牌或无证驾驶的，要做一个月监’的帖子，此帖子歪曲了事实造成社会不良影响，对此我深表歉意”。

图7－4　网民阿莎后来主动发出的公开道歉的微博截图

在该事件得到妥善处理、澄清了事实真相之后，“南海公安”发出官方微博，提醒广大网民，上网要自觉做到不造谣、不传谣、不信谣、不助长流言的蔓延，发现网络谣言要积极举报，引起网友的关注。该微博截图如图7－5所示。传谣者通过微博主动联系警方并公开道歉，警方有通过官方微博的平台及时阻止了流言的传播，为广大网友澄清了事实的真相，不仅挽回了政府在流言中受损的声誉，更通过事件的解决确立了南海政府的威信。

微博的互动性、便捷性和贴近公众的特点，公众可以运用其方便地表达自己的观点和利益诉求，可以运用其对公共管理行为进行评论；党政机关也可以应用政务微博的特点更加接近公众、了解公众的思想和诉求，以平等的网民身份与公众交流，达到澄清事实、提高认识、消除误解和引导主流价值观的作用。南海运用政务微博在促进农村综合体制改革健康发展方面发挥了积极作用。

3.公开政务，发布权威信息

南海官方微博内容以区的中心工作、相关政务信息及对南海发展的思考为主。各地各单位的微博则结合单位和部门实际发布相关信息，为群众提供办事指引，介绍相关注意事项。例如，通过政务微博公布举报电话，该微博截图如图7－6所示。

4.网聚民智

政务微博在引领思潮上的另一个重要表现，体现在汇聚专家、学者、媒体人、意见领袖及一般公众的智慧为南海经济社会建设建言献策，广纳良言。南海区政府通过发帖、开“微座谈”等形式，抛出思路，引出反馈，通过多方交流，广泛征集群众的意见建议，最大限度地激发群众参政议政热情。政府通过微博这一平台，能够在短时间内获取大量信息，有利于政府了解民情，汇聚民智，有利于增强政府决策的科学性与民主性。

图7－5　“南海公安”发出的不听信谣言的政务微博截图

图7－6　通过政务微博公布举报电话的微博截图

在南海政务微博用户之中，集聚了一大批像佛山市委常委、南海区委书记邓伟根这样的精英，他们既是官员又是网民，是善用微博在思想市场上引领思潮、引领主流价值观的先锋。他们不仅仅从自己作为官员的角度出发，还从自己作为普通市民的角度出发，思考问题，发表看法，引起网友的积极讨论、建言献策。这是网聚民智的普遍形式，是经营思想市场的有效手段。

2012年9月20日，“樵山潮人”针对如何提高南海竞争力，如何留住南海的本地人才，如何引进人才，南海未来的发展所要追赶和学习的目标是哪些地方等问题，通过政务微博网聚民智，该微博截图如图7－7所示。

图7－7　“樵山潮人”就提高南海竞争力、发展南海通过微博聚民智的微博截图

在这个微博中，“樵山潮人”以近赶顺德，远盯昆山，关键在于再造南海“新蛋糕”:围绕一个核心竞争力——人才立区；利用两个核动力——科技与金融；建设三大国家级发展平台——东南海之金融区、中南海之高新区和西南海之文化旅游集聚区；四轮驱动发展——专国际项目，促民营企业，优公有资产与转集体经济等一系列战略策略问题的深思，向网民求教。“樵山潮人”的这个求教微博吸引了不少网友的关注，网民们此畅所欲言。

5.接受咨询投诉，疏通民怨，提供无“微”不至的公共服务

南海区政府通过微博接受网民咨询，回答网民提问，透过“三中心一平台”，使得公众的咨询、投诉得到及时处理。南海建立了强大的微博阵容，无论是以个人名义还是以机构名义，都很好地做到了倾听公众呼声与回应需求。南海政务微博成为倾听公众呼声与回应需求的重要平台，促进了官民互动，党委政府更具透明度与亲和力。南海通过政务微博构建平等互动的沟通交流平台，宣传政策，化解矛盾，利用政务微博这一新的执政手段进行危机处理，努力将一切不稳定因素消灭于萌芽状态。

南海政务微博将南海所管辖的273个村（居）都当成是“微博行政”的终端，能下放的审批权限要全部下放到村（居），通过全方位的“触角”收集到的基层群众诉求，通过信息化手段在网络上“透光”，哪个审批环节有障碍，就能一目了然，让党政部门与基层群众更多地通过政务微博平台这种便捷的方式进行交流，从而实现全方位的监督、有效倒逼政府行政流程再造，最终提高行政能力、建设服务型政府、给老百姓提供无“微”不至的公共服务。

6.运用政务微博推动网上办事

“紧盯基层，网络倒逼行政改革”一直是南海政务微博推动应用的理念。南海通过政府职能向社会组织转移，到2012年8月，南海区创新行政审批服务模式，全面开通了区、镇（街道）、村（居）三级网上办事大厅，区行政服务中心、15个镇（街道）行政服务中心、273个社区行政服务中心全部设置网上办事自助终端，并配备一个或一个以上网上办事协办员，协助和指导企业和市民进行网上办事，到现在90%的事项可以在网上审批服务大厅进行申报。南海网上办事大厅服务场景资料图如图7－8所示。

图7－8　南海网上办事大厅服务场景资料图

政务微博“南海微联播”曾发出“南海全面开通区镇村网上办事大厅”的微博:今日，南海区行政体制改革媒体通报会将一一“公示”清理审批事项、审批事项下移村（居）、提高网上办事效率、“三中心一平台”建设等改革重点工作的最新进展，为“便民利民，促进发展”，南海区镇村三级网上办事大厅（网址:http://t.cn/zlQmCaj）也将于2012年10月全面开通。

南海网上办事大厅开通的相关资料图如图7－9所示。

图7－9　南海网上办事大厅开通相关资料图

同时，南海还建立健全了网络监管体系，开通了网络评价，引入市民监督，并计划将评价结果纳入到机关和镇（街道）的绩效考核体系和纪检监察部门的考核评价体系中。目前，全区的视频监控网络已经延伸到273个社区行政服务中心，可对行政审批及服务行为进行立体化、全方位的实时监控、跟踪监管和预警纠错。

南海还致力打造智能行政服务云平台，服务内容从审批服务到政务服务，再扩展到政务服务和公共服务，开展社区、社团、社会“三社”建设，培育和发展社会组织、继续转移政府职能，并向社会组织、企业购买服务，构建“小政府、大社会”。在对行政服务进行视频监督的基础上，南海逐步扩展到各类公共管理，如对食品、危化品企业，以及污染、排污重点监控企业等进行视频监控，以保障民生安全及社会可持续发展。

南海网上办事是南海“微博行政”的生动体现。南海按照网上办事的四大分类制定相应指导流程，对各相关单位网上办事情况实行周报制，并对网上申报制定监督考核办法，促使各单位积极推进网上办事工作。同时广泛应用市民办事自助终端，实现了市民网上办事自助一条龙服务，深得广大公众的好评。网友“陈荣彪”在微博上这样评价:

“改革到基层，服务在网上”——南海区行政体制改革媒体通报会暨区镇村三级网上办事大厅全面开通仪式明天上午举行。紧盯基层，网络倒逼，通过事权下放到基层和网上办事大厅，让更多群众享受到便利、贴心、高效、公平的行政服务。南海又领先了！