公共行政的含义

（一）公共行政的含义

对于现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。

1.政府的组织结构。从政府的组织结构来考察公共行政，有“小政府”和“大政府”的两种观点。从“小政府”的观点来看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政学者W·魏洛比是持这一观点的代表，他认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。从“大政府”的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯·尼格罗认为，公共行政“包括所有三个部门——执行、立法和司法——以及它们的相互作用”。

2.从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。这种政治—行政二分法是从这一角度分析的典范。

3.从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国公共行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。

以上三种典型的观点都有其合理的部分。第一种定义至少指出了公共行政的主体，尽管对这一主体的确切身份有争议。第二种定义指出了行政与政治相比时所具有的地位，定义明确表明行政是执行性的，即执行政治的意志，而这一政治的意志在现代西方国家则是由立法机构来体现的。事实上，这也是西方公务员是事务性人员，在政治上保持中立的理论基础。第三种定义则指出了作为管理活动所具有的一系列特征，这对于从技术角度去理解和研究行政活动是很有裨益的。

但这些定义也存在着一些缺陷。第一种定义尽管指出了公共行政的主体，但对客体的说明却比较含糊。第二种定义事实上在提出不久后就受到批评，理由之一是政治和行政不能脱离，两者必须紧密联系，相互配合，因为属于政治范畴的政策的制定首先必须基于对实际状况的了解。因此，两者在相当程度上是互为一体的。第三种定义涉及了管理的技术特征，但忽略了公共行政特定的对象，可用之于一切管理，例如企业的管理。

在吸收以上观点合理部分的基础上，我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。尽管后两者与政府行政机构的关系极为密切，但它们的活动内容不同，活动的要求、标准、功能、运作程序、方法手段等也不同。其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。尽管一些公共组织包括非营利机构正更多地卷入公共事务的管理，但公共权威机构只能是政府。从另一个角度讲，管理客体也限制了作为公共权威的政府的活动范围，即政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于其管辖范围，在私人事务方面政府不是权威，这就是为什么我们通常在行政前面加上“公共”两字的原因。再次，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。如果政府的管理活动违反了法律的规定，那么它的活动肯定会因其没有合法性基础而无效，因此，有效性要求政府依法行政。此外，政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能必须得到最佳的发挥。