新公共行政学

一、 社会公平价值观

(一) 传统行政学 “效率至上” 的价值观

新公共行政学对社会公平价值观的倡导源起于对传统行政学 “效率至上”价值观的反思。

传统行政学将效率看作基本价值, 强调非人性化的、 客观化的所谓理性效率。 在这样的价值观指导下, 组织对人与人之间的互动采取机械性控制, 个人能做的只是惯性地服从并专注于生产或工作过程, 追求有效率地完成组织目标。 这样, 个人就逐渐失去了自我反思和自我了解的意识, 越来越缺乏创造精神, 另一方面, 组织成员与服务对象之间也渐渐疏远和隔离, 进而失去了组织应该表现出的社会价值和责任。 与传统行政学不同, 新公共行政学强调关注人民需要, 改善人类生活, 提高社会性效率。 新公共行政学主张, 公共行政不仅仅是执行政策的工具, 还是对广大民众生活各方面都具有决定性影响的重要因素, 担负广泛的社会责任, 因此行政组织应通过 “了解” 和理想情境的沟通对话来促使公共行政与其服务对象之间产生诚挚互动, 通过增加对民众的需求的积极回应来抵消传统行政学理论下的无效率, 引导社会价值, 进而实现公共行政的民主政治责任与义务, 实现行政工作的最终目标。

在实践层面, 新公共行政学批评道: 首先, 传统行政学所强调的指挥统一、层级节制等原则虽然一度促进了效率, 但现在却面临发展的困境, 无法面对社会的急剧变迁, 缺乏适应社会发展的能力, 自然也就谈不上有效改善人民群众的生活水平了。 其次, 传统行政学的效率观使得一些行政学者以机械性效率为标准来评估公共服务绩效, 只专注于单一的用数字表示的投入和产出之比率。 这些行政学者如同专业经济学家一样只关注着本利分析, 并且被假定为 “国家意志” 的先知者, 事实上往往造成实践中的政策无效。 最后, 传统行政学过分迷信短期效率, 造成了长远性效率的缺乏并且已明显造成了更多问题。 总之, 由于传统行政学理论的制度设计中未曾顾及社会性的公平分配, 而只是考虑机械性的量化标准, 其结果往往是促使社会上有权势者和既得利益者受益最多, 从而造成越来越多且差距日益增大的不公平、 不平等现象。 新公共行政学认为, 公共行政最重要的目的应该在于促进人类幸福平等。

(二) 新公共行政学的社会公平价值观

1. 社会公平的含义

“公平” 本是一个社会心理学概念。1965年, 美国社会心理学家亚当斯从行为科学角度提出了他著名的公平理论。 他认为, 一个人不仅关心个人的收入 (工资标准、 奖金数量、 工作成绩的认可以及其他因素) 和付出 (如个人的努力程度、 付出劳动量的大小以及经验、 知识的多少等) 的比值, 而且还关心自己的收入、 付出与别人的收入、 付出的关系。 当一个人的所得与其付出的比值等于作为比较对象的他人的这项比值时, 就存在公平状态, 如果二者比值不等, 那么就存在着不公平状态。

美国政治哲学家罗尔斯关于公平的思想体系认为, 每一个社会成员都应享有公平的自由, 包括言论、 集会、 结社的自由等。 所有成年人都有权参与政治事务, 都拥有公平权力参与立宪过程、 决定立宪结果。 因此, 宪法规定必须采取有力措施, 不仅要保证社会所有成员享有参与政治的公平权利, 而且要让最少受惠的社会成员获得最大利益。 要改革社会和经济的不公平状况, 避免由于 “资产和财富分布上的不均等” 而导致 “社会中的较不利者” “不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力”。 罗尔斯认为对最少受惠者予以必要的补偿, 是社会公平的题中应有之义。

新公共行政学派对 “社会公平” 作了更为具体的解释, 并将其视为公共行政的 “公共目的”, 赋予它核心价值的意义: “社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。 社会公平强调政府提供服务的平等性; 社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务; 社会公平强调行政管理的变革; 社会公平强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的; 社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之, 倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、 经济资源支持, 处于劣势境地的人们。”[3]可见, 新公共行政学的公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容, 它明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现, 更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务而进行各种努力。

新公共行政学不仅期待政府能够转换观念与行为, 解决社会中存在的矛盾,更希望能在当代民主社会中, 建立民主行政模型。 民主行政要求公众需要成为行政体系运转的轴心, 公众的权利或利益应高于政府自身的利益。 新公共行政学认为, 民主行政以及实现 “社会公平” 并不是空洞的伦理道德, 也不是乌托邦式的梦幻, 它完全可以通过行政改革得以实现。 因此, 新公共行政学派没有停留于理论的思辨和各种假说之中, 他们以推动政府行政改革为己任, 努力寻求发展公共行政的良方, 从而使新公共行政不仅是一种社会思潮, 也逐渐成为一种社会运动。

2. 公平的类型

在 《公共行政的精神》 一书中, 弗雷德里克森提出了 “社会公平的复合理论”。 该理论包括以下类型的公平及其应用: (1) 单纯的个人公平。 个人公平,指一对一的个人公平关系。 最好的例子就是 “一人一票” 原则。 又比如, 在市场经济中, 在某一价格水平上, 商品的价格对于所有想要购买的人都是一样的。在公共行政实践中, 单纯的个人公平的例证非常少见。 (2) 分部化的公平。 这种公平主张同种类的人同等对待, 不同种类的人则不同对待。 所有类型的层级制采用的都是分部公平的概念。 同工同酬也是一种分部公平, 它实际上是一种体制上或结构上的不公平。 分部公平对于公共政策和公共行政来说十分重要。 事实上, 公共服务都是在分部化的基础上提供的, 而且都通过分部的组织层级体系来进行。 分部公平就是, 在不平等面前人人平等。 (3) 集团公平。 集团公平要求群体或次级群体之间的公平。 关于妇女与男人同工同酬的要求, 是集团公平的例证, 同时又体现了同工同酬的分部公平。 (4) 机会的公平。 机会的公平可以分为预期的机会公平和手段的机会公平。 依据预期的机会公平, 如果两个人获得某项工作的可能性相同, 他们得到工作的机会是平等的; 依据手段的机会公平, 如果两个人拥有同样的天资和资格, 那么他们得到工作的机会就是平等的。 纯粹的预期的机会公平的例子在现实中几乎是不存在的, 越南战争期间政府进行的募兵抽签接近此种类型的公平。 在手段的机会公平中, 机会是由公平的规则 (如IQ测验, SAT分值, 赛跑等规则) 决定的。 (5) 代际公平。 弗雷德里克森认为无论是最古老的道德和理论宣言, 还是当代思想家都倡导要关注后代人的利益。 代际公平的逻辑是以集团为基础的。 他发展了社会公平的复合理论, 将公平、 正义和平等概念整合到一起, 主张后代作为—个集团, 是现世资源分配的一个合适的领域, 人们应该关心集团之间的公平, 而不是单纯每一集团内部的公平。 弗雷德里克森提出了现世代的人、 近期后代、 远期后代三种集团分类, 并分析了教育、环保、 社会保障中的代际公平问题。

二、 民主政治视野中的公共行政

(一) 政治与行政的不可分性

新公共行政学反对传统行政学的政治——行政二分法观念。 弗雷德里克森指出, 威尔逊提出政治—行政二分法, 目的是要为改革当时美国极度腐败的吏治和推行公务员新政策做必要的理论或舆论准备, 是策略的需要。 在现实的政治生活中二分法是行不通的, 因为实际上国会、 总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标, 而具体政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、 物力、 财力规划得以落实的, 而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、 价值、 利益进行交换或分配的过程, 是一种政治决策的过程。 因此, 在现实的政治与行政实践中, 行政游离于政治之外的状况根本不存在。 政治—行政二分法限制了行政学研究的领域, 使行政学研究的重点放在了行政机关预算、 人事、 组织以及大量其他所谓 “中性” 问题上, 很少重视与社会、 政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究, 致使公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满足解决社会问题、 处理社会危机的需要。

弗雷德里克森认为, 政治是影响公共行政的首要因素, 也是最重要的要素。他说, 若想理解和培养公共行政之精神, 便必须懂得政治, 理解政治, 并了解政治的局限性; 公共行政的有效性取决于对政治和政治过程了解的程度以及在政治背景下管理公共部门的能力。

新公共行政学派认为, 在民主社会, 对行政人员决策地位的认识应该采取积极态度, 这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识, 行政人员除在执行政策中尽职尽责外, 更应以主动的态度设计政策议程并善于运用裁量权来发展公共政策, 使政策能够更加有效地解决社会问题。

(二) 动态、 开放的组织观

新公共行政学派认为, 行政学研究应适应现代社会的要求, 在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。 就研究领域而言, 行政学应该用更加广阔的视野、 从开放的行政生态学视角来研究行政组织运作中遇到的各种社会问题, 尤其是动荡不安时期的相关问题。 他们认为, 行政组织中存在着分配、 整合、 边际交换和社会情感这四种基本的运作过程[4]:

1. 所谓分配过程, 是指公共行政必须关心分配形式, 依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题, 成本—效用分析和成本—效益分析是其最常用的方法。 行政组织内部的权力、 资金与利益的分配形式是组织理论的系统内容, 由此引发的分配过程分析也必然和组织的决策方式联系在一起。

2. 所谓整合过程, 是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程。 可以把组织中每个成员视为在该层级中扮演的角色, 其各自的任务通过权威层级联系在一起。 整合的目的在于建构一个有凝聚力、 能够有效实现目标的组织整体,并使其运行机制更有利于各种行政任务的完成。

3. 所谓边际交换过程, 是指行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。 与行政组织相关联的组织有立法机构、 辅助参谋机构、 上级行政长官以及利益集团等。 由于行政组织处于一种竞争的环境中, 各级政府之间也存在相互依存的关系, 它们都需要上述那些关联组织的支持。 因此, 边际交换过程不仅要求行政机构与立法机构的领导人发展共生关系, 而且鼓励各级政府之间建立新型关系, 同时还要重视少数群体的参与, 这样有利于缓和和减少相关群体的社会冲突与挫折。

4. 所谓社会情感过程, 实际上是一种社会情感训练的过程, 它也可以被视为行政体制改革的一种基本工具, 还可以被视为一种技术, 例如敏感性训练、 组织开发方法等。 社会情感训练能使行政人员降低对权威层级的依赖, 能接受各种风险的挑战, 也能对各方袭来的冲突采取宽容态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。

基于上述对行政组织运作过程动态的、 开放的认识, 新公共行政学派认为需要对行政组织进行变革, 而变革正是当代行政发展的动力来源。 其主要理由有:第一, 行政组织是提供各种公共服务的具体承担者, 其结构与功能状况显然与公共服务质量密切相关; 第二, 传统组织理论所强调的官僚层级制体系与制度规范仍在行政组织建设中起重要作用, 这导致行政组织的结构趋于呆板、 僵硬, 与激变的社会环境形成巨大反差, 使行政组织无法对所发生的社会变化做出迅速而有效的反应; 第三, 现有行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标, 忽视其服务对象——公众的需要; 强调组织效率, 忽视公民平等自由的权利, 尤以忽视缺乏政治、 经济资源支持的最少受惠者权利为甚, 这使行政组织的运行偏离了航道,违背了民主政治的基本准则。 可见, 行政组织的改革势在必行, 而行政组织变革正是当代行政发展的核心内容。 为此, 新公共行政学派提出了行政组织设计方案应该基于的两个目标: 第一, 顾客导向的组织形态, 即将公众 (即接受公共服务的顾客) 的需求作为组织存在和发展的前提; 第二, 应变灵活的组织形态, 即加大组织结构的弹性, 以便能够对外界刺激做出迅速的反应, 在新公共行政学派看来, 这种 “回应” 能力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。

(三) 符合伦理的公共行政及其实现

新公共行政学派认为目前公共行政领域中有不少伦理疾病, 为了实现符合伦理的公共行政, 作者提出了公共服务的新模式——爱国主义 (热爱政体的价值)和行动上的乐善好施 (热爱他人) 的价值。 关于政体的价值, 弗雷德里克森引用亚当·斯密的话解释道 “热爱我们的国家, 从一般意义上而言, 似乎包含了两个不同的原则: 首先, 要尊敬和尊重已经确立的宪法或政府形式; 其次, 要有一种尽我们的可能让公民享受安全的、 体面的、 快乐的生活的真挚愿望。 不遵守法律, 不服从官员命令的人不是好公民, 不想尽其全力提升整个社会福利水平的人也肯定不是一个好公民。”[5]而乐善好施是实现以上政体价值的必要条件, 乐善好施要求公民和公务员要有一种对他人的广泛而积极的爱。 弗雷德里克森特别强调民选官员和公共管理者要誓死捍卫政体的价值, 当公共政策和政体的价值相违背时, 公共管理要拒绝执行公共政策, 因为那样的公共政策是无效的。

弗雷德里克森强调, 公共管理者必须关爱公民, 而不应该仅仅关心自己的职业及职业发展, 关爱公民是公共管理者的道德责任。 根植于利己主义、 实用主义哲学基础之上的职业主义导致 “所有的组织行为都被视为个人职业发展的工具。效率、 生产绩效甚至忠诚之所以被追求, 不是因为它们自身有价值, 而是因为它们对一个人的职业有价值。”[6]这种职业主义有时会引发对关爱公民这一重要价值的背离。 他举例说, 面对屠杀犹太人的指令, 德国公务员大都选择了执行, 而丹麦的官僚则以无比的勇气投入营救犹太人的行动。 丹麦官僚的行动为我们树立了官僚道德责任的榜样, 德国官僚的职业成功则助长了邪恶。 “在丹麦, 官僚们认为他们的道德责任处于职业服务的核心, 而德国官僚则把政府职业置于对人民的道德责任之上。 换句话说, 纳粹官僚是国家职业主义者, 而丹麦官僚是人民的爱国者。”[7]

在美国, 乐善好施的爱国主义为开国元勋们所提倡, 但却在公共管理实践中逐渐被迷失。 弗雷德里克森呼吁, 是时候重振乐善好施的爱国主义了。 公务员必须既是道德的思考者又是道德的实践者, 他们首先要理解和相信美国政体的价值, 接着必须要有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识。

公民精神和行政管理模式的关系被弗雷德里克森概括为四种组合, 分别是以古雅典为代表的高公民精神——低行政管理模式、 以古罗马为代表的高公民精神——高行政管理模式、 以古埃及为代表的低公民精神——高行政管理模式, 以及以美国为代表的低公民精神——低行政管理模式。

在弗雷德里克森看来, 美国公共行政正处于低行政管理与低公民精神的困境中, 美国似乎对低公民精神有天生的偏好, 美国公共行政中的公民参与一直停留在较低的水平, 要想向高公民精神——高行政管理的方向发展, 在公共管理者层面要倡导代表性公民的理念。 作为代表性公民, 公共管理者必须寻找由于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威, 真正超越自私自利而实现乐善好施的爱国主义。

如果把公共管理者视为人民的代表, 那么, 他们就是公共利益的托管者, 就像保护平民利益, 免受罗马贵族侵袭的罗马护民官, 或者是按照普通法的规定,保护公民的利益免受地主和国王侵袭的英国执法官一样。 按照这一观点, 公务员和其他政府官员一样, 都宣誓谨守同一部宪法, 他们事实上也能够在其权限范围内界定公共利益。 公共管理者和公民的关系就如同民选的代表和公民之间的关系那样密切。 而事实上, 立法者有可能会偏离和沉迷于立法的程序, 或者为特殊的利益所俘获。 在这种情况下, 一线的公共管理者能够并且应当承担起作为那些被现代政府的复杂性所迷惑的公民的代理人的角色。

如果公共管理者是代表性的公民, 那么他们的角色就会有细微的、 并且是重要的差异。 根据这一观点, 公共管理者首先是公民, 公共管理者受雇于公民, 代表公民的利益, 执行和管理公民的事务。 作为我们其中的一部分, 公共管理者是公民和公共组织之间联系的主要桥梁。 这样的人会少一些高人一等的优越感和傲慢, 而更多一些民主和信任感。

(四) 公共行政的首要原理

弗雷德里克森在 《公共行政的精神》 一书中对公共性、 社会公平、 行政伦理等议题的思考加以总结与整合, 最终提出了公共行政的八条首要原理:

1. 公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质。 公共行政包括国家的活动, 的确也植根于国家, 但是, 其范围更加广泛, 还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式及表现。

2. 公共行政的任务在于高效、 经济及公平地组织和管理所有具有公平内公共性质的 (包括政府准政府即非政府的) 机构。

3. 公共行政的范围是执行公共政策, 有效地组织与管理公共机构, 不带任何党派偏私地支持公共机构使命, 为了全体公民的利益而维护政体的价值。

4. 公共行政, 无论在学术研究方面, 还是在实践领域, 都应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、 州及地方政府层级上。

5. 我们应该以这种方式, 即以增强变革的前瞻性、 回应性及公民参与的方式, 管理公共组织和机构。

6. 在民主政治环境下, 公共管理者最终应向公民负责。 正是因为这种责任,我们的工作才显得崇高神圣。

7. 无论在理论上还是在实践上, 公共行政对公平与平等的承诺, 都应该与对效率、 经济和效能的承诺同等重要。 遵循公平和平等的原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起, 同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。

8. 公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。[8]