周市镇新镇街道社区公共服务设施状况分析

周市镇新镇街道社区公共服务设施状况分析_城市化与小城镇社会管理研究

第十七章　周市镇新镇街道社区公共服务设施状况分析

一、周市镇新镇街道社区公共设施现状

周市镇新镇街道办事处共由11个社区组成，如图17-1、表17-1所示，11个社区总的占地面积约为5平方公里，人口约8.3万人，而且随着部分社区在建小区的陆续交房，社区人口还将增加2万人以上。

图17-1　昆山周市镇新镇街道社区分布

注：该图根据周市镇所提供的文字材料中的描述绘制，与实际情况可能会稍有出入。

表17-1　昆山周市镇新镇街道社区人口现状

注：除嘉禾社区外，占地面积数据均来源于周市镇提供的《华东理工大学调研材料》。嘉禾社区占地面积及表内其他信息均根据《新镇办事处社区居委会基本情况表》整理。

（一）教育设施

新镇街道及周边共有中学1所，为新镇中学，在校生920人；小学3所，在校生2 613人；幼儿园6所，在园生1 965人（见表17-2）。

表17-2　新镇办事处及周边的中学、小学、幼儿园

资料来源：周市镇提供。

（二）医疗卫生设施

新镇街道及周边有社区卫生中心1所、社区卫生站5家、民营长海医院1所、普通诊所若干所。较大型医院只有新镇社区卫生服务中心和民营长海医院，面积在3 000平方米以上（见表17-3）。

表17-3　新镇办事处周边所有医院

注：1～13为周市镇提供资料，14为根据调查补充。另外根据google地图数据，在新镇办事处还有诊所若干。

（三）菜场

包括易初爱莲超市在内，新镇街道及周边共有菜场5个（见表17-4）。

表17-4　新镇办事处周边菜场

注：1～3为周市镇提供资料，4～5为根据调查补充。

（四）邮局

新镇街道周边仅有邮政网点2个，但占地面积较大（见表17-5）。

表17-5　新镇办事处周边邮政局、邮政所

注：1为周市镇提供资料，2为根据实际情况补充。

（五）公共交通

新镇街道周边公交线路共有7条，单次公交间隔时间一般在10～15分钟（见表17-6）。

表17-6　新镇办事处周边公交线路

资料来源：周市镇提供。

（六）小区内公共设施

在调查中发现，社区级的文化娱乐、体育卫生等服务是社区居民日常生活中迫切需要的。以睦和社区问卷调查为例，20%以上的老年人需要养生保健、文化娱乐的服务，10%以上的老年人需要心理咨询、文化辅导、陪护等服务，20%的学生需要假期活动、安全教育服务，10%以上的学生需要心理咨询、参加特长班、参加志愿者活动等服务。以上各类服务均需要一定的社区公共服务设施作为依托。

新镇街道各社区共有社区服务设施（含管理设施）建筑面积11 152.93平方米^[1]，其中由开发商提供的约占80%，大部分住宅小区建设水平较高，社区服务设施建设标准超过昆山市建设标准，根据对睦和社区等多个社区的走访调查，新建小区的公益性公共设施的配套建筑面积一般不少于300平方米/千户，各社区均设有图书室、乒乓室、舞蹈室、棋牌室、多功能厅、室内外健身等公共设施（如表17-7所示）。旧有小区则存在小区内部公共设施不足的现象。

表17-7　新镇办事处各社区内公共设施

注：根据周市镇提供的书面资料整理。

二、周市镇新镇街道公共服务设施建设存在的问题

除周市镇新镇街道社区软件建设存在一些不足之外，社区公共设施硬件建设的不足也会制约周市镇社区管理的顺利实施。通过对周市镇新镇街道公共设施现状的调查，发现存在设施数量不足、配置分布不均、服务半径不合理等三方面问题。

（一）公共设施的配置数量问题

1.设施配置标准

根据国家规范标准——《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93），居住区公共服务设施（也称配套公建）应包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施，公共服务设施建设采用千人总指标形式进行控制（如表17-8所示）。根据《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93），居住区人口规模为3～5万人，居住小区为1～1.5万人，居住区级规模应配有中学、200～300床医院（10万人左右则应设一所300～400床医院）、文化活动中心等设施，小区级规模应配有小学、幼儿园、卫生站、文化活动站、邮电所、社区服务中心等设施。

表17-8　公共服务设施控制指标　（单位：m²/千人）

注：参见《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）。

根据《昆山市城市总体规划（2009—2030）》，每3万～5万人设置一所社区卫生服务中心，用地按照3 000～5 000平方米控制。在中心城区和镇区，按4万～6万人设初中1所，规模宜在30个班级以上；人口集中的城镇区，按平均2万～2.5万人设小学1所，规模宜在24个班级以上。

根据上海市《城市居住地区和居住区公共服务设施配置标准》（DGJ08—55—2006），高级中学配置标准为5万人一所，初级中学和小学配置标准为2.5万人一所，幼儿园配置标准为1万人一所；邮政所配置标准为2万人一处，卫生服务点配置标准为1.5万人一处，公交起讫站为2万人一处。

根据《苏州市新建住宅区公共服务设施规划管理暂行规定》（苏规管2008—13号），苏州市新建住宅区公共服务设施包括教育、医疗卫生、文化体育、商业金融服务、行政管理服务、社会福利、邮政电信以及市政公用八类设施，住宅区内各类服务设施建筑面积不得少于地上建筑（规划计算容积率部分）总面积的7‰，其中，物业办公及辅助用房为3‰，物业商业用房面积为4‰。

2.新镇街道公共设施配置的数量问题

周市镇新镇街道11个社区现共有人口8.3万人，加上在建的住宅区，未来人口将增加2万以上，根据《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93），新镇街道的11个社区人口总数相当于《城市居住区规划设计规范》中的2个居住区、7个居住小区，应至少配置1所300～400床的医院、2所中学、7所小学。

根据《昆山市城市总体规划（2009—2030）》，按照新镇街道11个社区的人口规模，应配置2所3 000～5 000平方米的社区卫生服务中心、2所初中、4所小学。

如果参照上海市《城市居住地区和居住区公共服务设施配置标准》（DGJ08—55—2006），新镇街道11个社区的人口规模应配置2所高级中学、4所初级中学、4所小学、9所幼儿园、5处邮政所、6处卫生服务点、4处公交起讫站。

新镇街道各社区除建设年代较早的住宅区之外，都达到了《苏州市新建住宅区公共服务设施规划管理暂行规定》（苏规管2008—13号）中对住宅区内公共服务设施建设的要求。但是，住宅区外的公共服务设施则明显不足，目前新镇街道仅有1所中学、3所小学、1所200床位的长海医院和1所约3 000平方米的社区卫生服务中心，幼儿园、菜场、卫生站、邮政所的配置更是明显不足。这些有限的设施不仅要服务于新镇街道11个社区的8.3万人，甚至还包括为部分企业雇用的外来居住人口服务，公共设施数量不足将制约周市镇社区未来的可持续发展。

（二）公共设施的分布问题

从医疗卫生、教育设施、邮政、菜场的分布来看，新镇社区公共设施多集中于南部的春晖路两侧和东部的新镇社区内，新镇社区和桂冠社区的居民享受公共设施较为便利，而北部的毛厍社区、睦和社区、花都社区除了有长海医院以及将于7月招生的幼儿园外，其他公共设施均较为缺乏，居民生活不便。

（三）公共设施的服务半径问题

参照上海市中心城区控制性详细规划编制的一般标准，在中心城居住地区一般都有公共设施的服务半径要求，邮政所、银行网点的服务半径一般为800米，小学、菜场、卫生站的服务半径一般为500米，幼儿园、托儿所的服务半径一般为300米。现分别对周市镇新镇街道及周边的医疗卫生设施、教育设施、邮政设施、菜场的服务半径进行分析。

1.医疗卫生设施服务半径

按500米服务半径，新镇街道及周边的社区卫生站、卫生服务中心、医院的地域覆盖范围不及11个社区的三分之一，即使按800米的服务半径，新镇街道的医疗卫生设施仍不能全部覆盖，缺乏医疗卫生设施，尤其是缺乏社区级卫生站，是金威、康泾湾、天伦等社区面临的主要问题。

2.教育设施服务半径

按300米服务半径，新镇街道及周边的幼儿园地域覆盖范围约为11个社区的四分之一，按500米的服务半径，新镇街道的幼儿园地域覆盖范围仍不足四分之三。

按500米服务半径，新镇街道及周边的小学地域覆盖范围不足11个社区的四分之一，按800米的服务半径，新镇街道及周边小学的地域覆盖范围约为11个社区的一半。新镇街道的春晖、阳光、嘉禾、睦和、毛厍等社区幼儿园服务不足。毛厍、睦和、花都、嘉禾等社区的小学服务不足。在对阳光社区的实地调查中同样发现，社区居民存在入学难、入园难等问题，所以，社区中心二楼部分楼面由个人开办了临时幼儿园，办园条件较差，并且在小区中还一度出现了利用居民住宅办园的违规幼儿园。

3.邮政设施服务半径

按800米服务半径，新镇街道邮政网点的地域覆盖范围极小，按1 500米的服务半径，新镇街道邮政网点的地域覆盖范围也不到11个社区面积的二分之一，西部的毛厍、睦和、金威、康泾湾、阳光、桂冠等社区的邮政服务不足。

4.菜场服务半径

按300米服务半径，新镇街道菜场的地域覆盖范围极小，按500米的服务半径，新镇街道菜场的地域覆盖范围也仅为街道西南部3～4个社区以及东部的新镇社区，北部的毛厍、睦和、花都、嘉禾、天伦，中部的春晖等社区居民买菜十分不便。

在对睦和社区的调研中也发现，在社区中有居民利用底层车库设置小型蔬菜商店，恰恰也说明了社区周边存在的菜场配套设施不足的问题。

（四）周市镇新镇街道社区公共设施建设存在的问题小结

从对周市镇新镇街道及其周边的医疗卫生设施、教育设施、邮政设施、菜场等的配置数量、分布和服务半径分析来看，新镇街道在社区硬件建设中的设施配套不足问题非常明显。在发展条件较为成熟的新镇社区，各项公共设施配套较好；但在新发展地区，尤其是新镇街道北部的毛厍、睦和、花都等社区的居民买菜难、上学难、入园难、邮政难等问题将在一段时间内继续存在。问题的解决在于落实政府公共服务设施配套建设标准、选用科学的管理模式，或采用政策鼓励部分商业设施转变为公益性的公共设施用途。

三、周市镇新镇街道公共服务设施管理对策与建议

（一）宏观层面建议

1.新发展地区强调公共服务先导（SOD）战略

所谓SOD（Service Oriented Development），在国内通常指通过社会公共服务设施建设引导城市开发。但SOD实质是为居民提供完善的社会公共服务，不光包括物质层面的公共服务设施建设，还包括公共服务设施的管理及运营。公共服务设施建设，是公共服务的物质依托，在公共服务先导（SOD）战略中的地位至关重要。

从周市镇新镇街道的新开发地区可以看出，新镇社区是新镇街道的老社区，中小学、幼儿园、医院、菜场、邮政局等设施较为齐全，社区居民生活较方便；而在新开发地区，则存在公共服务的缺失，造成日常生活不便，需要大量公共服务。新建地区的公共服务缺乏是我国广大地区存在的普遍问题，要实现公共服务“以人为本”，就应大力提倡新建地区的公共服务先导（SOD）战略。

2.多种供应模式，降低公共设施供应成本，提高运作效率

城市公共设施的供给模式应根据其性质特点来选择：凡是具有纯公共物品性质的城市公共设施，可以采用政府直供式，由政府直接出资建设，也可采取开发商代建方式，在地块受让前，规定地块内应配建的公共服务设施类型与规模，建好后交由政府使用与管理；具有准公共物品性质的公共设施，可以由政府与企业共同建设，采用政府特许经营方式，这是改革中城市公共设施供给模式转换的主体形式，如体育中心、文化中心等；对于具有较强竞争性的公共设施，可以由市场供应，这是弥补公共资金不足、满足小型灵活需求的补充形式，如商业金融设施等。在周市镇，公立中小学、公立幼儿园、公立医院、社区卫生中心、社区卫生站、邮局、公交车站、菜场等属于纯公共物品，应采用第一种方式，由政府直接出资建设或由开发商代建；民办中小学、民办幼儿园、民营医院属于准公共物品，应采用第二种方式，由政府和企业共同建设管理；百货商店、银行属于非公共物品，应采用第三种方式，采用市场方式供应。

3.合理制订公共设施级配标准，预留各类公共设施用地

各城市面临的实际情况和问题有所不同，导致各城市的公共设施实施标准也会有所差异，如北京、南京、上海等城市都有各自的地方标准。《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》将公共设施按市级、地区级、居住社区级、基层社区级四级配置，其中，地区级人口规模为20万～30万人，居住社区级公共设施服务半径400～500米，人口规模3万人左右，基层社区级公共设施服务半径200～250米，人口规模0.5万～1.0万人。《北京市居住公共服务设施规划设计指标》未对公共设施进行明确分级，只是根据人口规模分别对3万～5万人、2万～3万人、0.5万～0.7万人的居住地区进行公共设施配置指引。上海市《城市居住地区和居住区公共服务设施配置标准》将公共服务设施分为居住地区、居住区、居住小区、居住街坊四级，居住地区人口规模一般为20万人，居住区人口规模为5万人左右，居住小区人口规模为2.5万人左右，居住街坊人口规模为0.4万人左右。

以幼儿园和居委会为例，南京市幼儿园、居委会为基层社区级公共设施，基层社区的服务半径为200～250米，服务人口规模为0.5万～1.0万人。北京市规定幼儿园的服务人口规模为0.7万～1.0万人，居委会服务人口规模为0.3万～0.9万人。上海市规定幼儿园在居住小区层级设置，服务人口规模为1万人；居委会在居住街坊层级，居委会服务人口约为0.4万人。

《昆山市城市总体规划（2009—2010）》规定，规划形成“市级中心、功能区中心、居住社区中心、基层社区中心”的四级公共服务中心体系。功能区级公共服务设施，服务于30万～50万人，居住社区级公共服务设施，中心城区内服务3万～5万人，北部片区和南部片区服务于全镇；基层社区级公共服务设施，中心城区内服务0.5万～1.5万人，北部片区和南部片区服务1 000～2 000人。

结合昆山市自身的公共服务中心体系特点，周市镇新镇街道应重点加强居住社区级公共服务社区建设和基层社区级公共服务社区建设，建立较高的公共服务设施标准，丰富相应的公共服务设施。

结合昆山市总体规划，并参考北京、上海、南京等城市相应层面的公共服务设施配置，周市镇新镇街道应在居住社区层面配建高中（5万～8万人一所）、小学（2万～2.5万人一所）、初中（4万～6万人一所）、居住社区服务中心（3万～5万人一处）、社区卫生服务中心（3万～5万人一处）、派出所（3万～5万人一处）、社区卫生监督所（3万～5万人一处）、养老院（含残疾人康复托养所）（3万～5万人一处）、公交首末站（2万～3万人一处）、邮政局（3万～5万人一处）、文化活动中心（含文化站、图书阅览室、社区学校等）（3万～5万人一处）、体育活动中心（3万～5万人一处）。

周市镇新镇街道应在基层社区层面配建幼儿园（1万人一所）、社区卫生服务站（1.5万～2万人一处）、菜市场（1.5万～2万人一处）、邮政所（1.5万～2万人一处）、基层社区服务中心（含社工站等）（0.3万～0.9万人一处）、居委会（0.7万～1万人一处）、室内文体活动中心（含图书阅览室）（0.7万～1万人一处）、室外文体活动场（0.7万～1万人一处）、托老所（0.7万～1万人一处）、老年活动站（0.7万～1万人一处）。

（二）实施层面建议

1.落实上位规划

根据《昆山市城市总体规划（2009—2010）》，按“市级中心、功能区中心、居住社区中心、基层社区中心”四级公共服务中心体系配置公共服务设施。居住社区级文化设施主要包括文化站、图书阅览室、老人活动中心和文娱活动室等；基层社区级文化设施主要包括室内综合文化活动场所、图书阅览室、室外活动广场。人口集中的城镇区按平均2万～2.5万人设小学1所，规模宜在24个班级以上；人口分散的农村地区按服务半径2.5公里、辐射人口1万～1.5万人设小学1所，在校生宜600人以上，鼓励农村小学生进入城、镇小学就读，相应完善寄宿设施或专门的公交体系。在中心城区和镇区按4万～6万人设初中1所，规模宜在30个班级以上。加强社区卫生服务设施建设，每3万～5万人设置一所社区卫生服务中心，用地按照3 000～5 000平方米控制。

根据《周市镇339省道以南部分地区控制性详细规划》，地块内将增设一所中学、三所小学、三所幼儿园、两个菜场、一所社区卫生服务中心、一处邮政所、一处体育场，另在文化娱乐综合用地内建设综合文化活动中心、老年活动中心、青少年活动中心和文化广场。增加的公共服务设施大部分位于地块北部，大大平衡了原有公共服务设施分布不均的问题。应以《周市镇339省道以南部分地区控制性详细规划》为依据，根据规划预留公共设施用地，加快这些公共设施的建设进度，方便社区居民生活。

2.转变部分建筑性质

从规划（含现状）医疗卫生设施服务半径覆盖范围、规划幼儿园（含现状）服务半径覆盖范围、规划小学（含现状）服务半径覆盖范围、规划邮政局所（含现状）服务半径覆盖范围、规划菜场（含现状）服务半径覆盖范围等图纸可以清晰地看出，虽然《周市镇339省道以南部分地区控制性详细规划》增加了一部分社区公共设施，方便了社区居民的日常生活，但部分社区公共设施服务半径依然较大，不利于社区居民使用，如毛厍社区、睦和社区、春晖社区、阳光社区的社区居民幼儿园服务半径超过500米，较远处的社区甚至距离幼儿园达1 000米，毛厍社区、睦和社区距离最近的邮政局所在1 500米以上，毛厍社区、睦和社区、花都社区、春晖社区距离最近的菜场在500米以上^[2]，毛厍社区距离最近的菜场甚至在1 000米以上。

解决这些社区居民的公共服务问题不能仅仅依靠已有的规划，应鼓励部分社区将部分商业用房或社区公共用房改变为公益性的公共设施用房。转变途径有三个：

首先，根据《苏州市新建住宅区公共服务设施规划管理暂行规定》，在进行新建住宅开发时，公益性公共服务设施不得少于规定的下限，经营性公共服务设施（即商业设施）不得超出规定的上限，如开发建设单位提供超出比例要求的经营性公共服务设施，开发建设单位须提交相关无偿提供的承诺意见。在周市镇新镇社区的新建住宅开发中，公益性公共设施一般都满足了3‰的下限要求，然而经营性公共服务设施却出现了超过4‰的情况，可将其超出部分用于邮政局、菜场、幼儿园等社区公益性公共设施功能。其次，在调查中发现，周市镇部分新建社区，商业建筑人气不旺，少数建筑几近闲置，可用政策激励部分商业设施用作公益性或半公益性公共设施用途。再次，也可由政府直接租赁部分建筑用作公益性用途。

3.采用科学管理方式，提高公共设施运作效率

新建小区内一般都有较完整的基层社区公共用房，如健身房、棋牌室、图书室等，但这些社区公共服务设施的运作效率并不是很高，大多数仅在工作时间开放^[3]，使大多数社区居民无法充分利用；另外，部分社区公共服务设施如图书室等规模过小、藏书较少，很难吸引社区居民前来使用。应发挥社区居民的积极性，组织社区居民自我管理居住区内部的公共服务设施，可以提倡形成各种社区文化小组，延长公共服务设施使用时间，提高公共服务设施运作效率，在邻近社区居民间鼓励组织社区间的文化交流和图书共享等，以更好地提升各级公共服务设施的作用。

【注释】

[1]参见《快速城市化背景下经济发达地区社区管理面临的问题与发展思路——昆山市周市镇的实践探索》。

[2]在对睦和社区回收的调查问卷中就有人提出“附近应把菜场建起来，方便居民生活”。

[3]在对睦和社区回收的调查问卷中，有社区居民提出“希望小区活动室整天开放”。在对自由都市的调查问卷中，也有多人提出棋牌室、舞蹈室的开放时间问题。对阳光社区的调查问卷中，同样有人提出老年活动室的开放问题。