新公共服务的主要内涵分析介绍

新公共服务理论认为，公共行政官员或称公务员，在执行公共政策和管理公共组织时应当承担起为公民服务、向公民放权的职责。新公共服务理论指导下行政官员的工作重点既不是为政府“掌舵”，也不是为政府“划桨”，而是应该致力于建立具有完善的回应力和整合力的公共机构。[9]具体而言，新公共服务理论的主要内涵包括以下几个方面：

第一，政府的职能是服务，而不是掌舵。新公共服务理论认为，对于政府而言，需要承担的越来越重要的任务是帮助公民清晰、明白地表达并满足他们的共同利益，而不是试图控制或是为社会发展的新方向“掌舵”。[10]尽管在过去的历史长河中，政府在为社会“掌舵”方面扮演着十分重要的角色。但是，随着时代的不断发展，越来越多的人们希望参与到影响他们日常生活的决策的制定过程之中，政府在社会事务的管理中所扮演的主要角色不再仅仅是通过规制或政令来规范公众的行为，也不再是单向的通过建立一系列的原则或激励机制来引领公众。政府以往所承担的某些行为，现在更多地集中到某些私营部门或非营利组织之中，并通过他们之间的竞争来为公民提供更多更好的公共服务。在这一过程中，政府的主要角色已经由原来的掌控者转变为各项议程的安排者和协调者，使相关组织能够坐在一起，为促进公共事务的协商解决提供服务性便利，从而打破以往政府对公共事务处理的垄断权。此外，新公共服务理论强调，政府及其公务员并不是公民的主人，而是为公民服务的仆人。政府及其公务员应充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂来为公众提供服务。

第二，为公民服务而不是为“顾客”服务。传统公共行政关注的是服务的直接供给者，即所谓的“当事人”；新公共管理理论则根据民主的经济理论，按照经济竞争来解释政治行为从而把公共服务的接受者视为消费者或“顾客”。而新公共服务理论则认为，公共利益并不是由个体私利集聚而成的，而是一种基于共同价值观而进行的对话，公务员不仅关注“当事人”或“顾客”的需求，而且要关注具有公民权的公民，在充分尊重公民权的基础上，努力在政府与公民之间建立相互信任和合作的关系，最大限度地满足公民的需求。此外，由于公民是在一个更广大社区环境中权力的享有者和责任的承担者，而顾客则不同，他们没有共同的目的，并且试图使自己的个人利益最大化。在政府工作中，公平与公正是政府提供服务时必须充分考虑的一个重要因素。因此，政府不应该首先或者仅仅关注消费者或“顾客”的某些自私的短期利益，而是要关注公民长期的、公共的需要和利益。

第三，追求公共利益。关于公共利益的概念，不同的历史阶段其表述各有不同，它的含义随着时间的推移而不断发生变化。目前，学者们对公共利益的概念也没有形成共识。对于传统的公共行政而言，公共利益是从政治上加以界定并由法律来表述的；新公共管理思想认为公共利益是个人利益的集合；新公共服务理论则将公共利益表述为就共同价值观进行对话的结果。新公共服务理论认为，在确立社会发展远景目标或前进方向的过程中，进行广泛的公众对话和协商极为重要，如果公共利益缺失必然会降低公民之间以及公民与政府之间的信任。在新公共服务理论指导下，政府的作用应体现在给公众提供一个无拘无束、真诚地进行协商、对话的环境，共同商讨社会应该选择的发展方向，制定出体现公众意识或利益的发展规划或行动方案。另外，政府还应确保由上述程序产生的规划或方案完全符合公平和公正的原则，确保公共利益的主导地位。因此，政府及其公务员应当积极地为公众提供通过对话来表达并形成公共利益观念的平台，鼓励公民采取一致的行动，使他们相互理解不同的利益，从而具备更加长远、更为广博的社会公共利益观念。

第四，重视公民权和公共服务比重视企业家精神更重要。新公共服务理论认为，政府及其公务员并不是机构和项目的所有者，政府的所有者应该是公民。政府及其公务员需要通过担当公共资源的管理者、公民权利和民主对话的促进者、社会参与的催化剂等角色来为公民提供公共服务。这与新公共管理理论所鼓励的注重企业家精神大不相同。新公共管理理论鼓励政府及其公务员采取企业家的行为方式和思维方式来管理社会，所追求的目标只限于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求。在新公共服务理论看来，政府不仅要通过分享权力，让人民群众参与工作，并通过中介服务解决公共问题，更重要的是必须将政府在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

第五，思想上要具有战略性，行动上要具有民主性。新公共服务理论认为，满足公共利益需要的项目或政策可以通过集体合作和努力得以最有效且最负责任地实现。[11]具体而言，新公共服务理论主张把设计政策以及执行政策和项目的各方联合起来，认为政府可以通过对公民领袖的培养或公众项目的参与，激发公民的责任感和自豪感，从而产生强烈的参与意愿。公民对公共服务的参与不应该仅局限于政策方案或项目的设计上，而且应该延伸到政策执行的各个层面。为此，政府工作人员应非常注重对公民责任感的强化，鼓励并支持公民个人和群体积极参与到社区契约的制订和执行过程中。新公共服务理论认为，尽管政府不能创造社区，但是新公共服务理念指导下的政治领袖能够为有效的、负责任的公民行动奠定基础。因此，政府需要通过战略思维的培养并通过民主的程序使各项管理活动有效且负责任地付诸实施。

第六，重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论在探讨社会管理时十分强调通过人进行管理的重要性，认为如果公共组织能够基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。[12]随着时代的发展，传统公共行政理念下，人们将生产率改进系统、流程再造系统以及绩效评估系统等视为设计公共管理系统的工具并试图控制人类行为的理性做法很可能会失败，因为这种模式不利于培养具有责任心、公民意识和奉献精神的公民。因此，新公共服务理论将传统公共行政和新公共管理所忽视的人的归属感、信任、尊严、服务等要素置于核心地位。在新公共服务理念指导下的公共组织中，公务员应当受到尊重和足够的信任，只有这样他们才能够以同样的方式对待同事和公民。正所谓“在公共组织中，我们需要以一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民”。[13]要做到这一点，公务员必须充分意识到自己首先是公民中的一员，自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政活动中得以实现的公平，[14]而不是盲目地追求生产率。

第七，并非简单的责任和义务。传统公共行政理念下，公务员只是对其上级负责；新公共管理理论则主张应该从效率、成本收益和对市场的回应等方面来评价公务员负责任的态度，而新公共服务理论则认为，公务员的职责不是服务于上级，也不单单关注于市场，而是要关注宪法法律、职业标准、社会价值、公民利益等方方面面的要素。因而，政府责任并不简单，而是一个非常复杂的系统，这就要求公务员即便在涉及重叠价值规范和复杂价值判断的情况下也应该做到为了公共利益而为公众服务。

概而言之，新公共服务理论的主要蕴意在于试图构建一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式用以替代那些基于经济利益和自我利益的主导模式。目前，我们还难以判断新公共服务理论家们所做的这种努力能否成功。不过，他们所倡导的民主参与、公民理念、人本理念、服务意识、责任意识等价值导向对于公务员素质建设而言无疑具有十分重要的意义。