城市公共服务设施

1.公共物品、公共服务与城市公共服务

1739年，经济学家大卫·休谟（David Hume）最早对公共性问题进行探讨，他认为某些有益于个人的事务，反而只能通过集体行动才能完成；1919年瑞典经济学家林达尔（Erik Lin-dahl）正式使用公共物品（public goods）的概念。此后，萨缪尔森（Samuelson）、奥尔森（Mancur Olson）、布坎南（James M.Buchanan）、科斯（R.H.Coase）等学者从不同角度对公共物品做了不同的研究。目前，西方学者普遍采用的是萨缪尔森从消费的非排他性（non－excludability）和消费的非竞争性（non－rivalrous consumption）这两个本质特征来定义的公共物品。他认为公共物品就是社会全体成员都可以同时享用的集体消费品，而每个人对这种集体消费品的消费都不会减少任何他人对该物品的消费。

公共服务（public services）的概念与公共物品密不可分，一般广义上的公共服务是公共部门为了大众利益的一种经济活动，包括公共物品，也包括由于外部性、信息不对称、垄断等市场失灵导致市场供应不足的产品，还包括政府行使经济调控、市场监管和社会管理等职能所提供的产品和服务。［2］除了具备公共物品的特点外，公共服务需要着眼于满足社会公共需要，为公民普遍公平享有。

城市公共服务从属于公共服务，区别于一般公共服务，城市公共服务范围局限在一个城市内，通过提供城市社会进步与发展所需的公共产品，实现城市发展，保证城市居民的健康和人身安全。［5］由于城市公共服务的目标是使所有成员都得到合理分配的资源与机会［90］，因此平等和公平是城市公共服务的重要概念。

2.城市公共服务设施内涵与分类

城市公共服务设施（urban public facilities）是城市公共服务的空间载体［91］，指由政府直接或间接为公众提供并为所有人共享的设施，具有公共物品属性。我国对公共服务设施进行界定的国家标准、规范主要有三个：（1）《城市居住区规划设计规范》中，居住区的公共服务设施包括教育、医疗卫生、文体、商业服务、社区服务、金融邮电、市政、行政管理和其他等八类；（2）《镇规划建设标准（GB50188－2007）》中公共设施包括行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、集贸市场；（3）《城市用地分类与规划建设用地标准》中，城市公共管理与公共服务所涵盖的用地主要包括行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利设施用地、文物古迹用地、外事用地、宗教设施用地。随着中国经济与城市化进程的高速发展，人民群众对公共服务设施的需求也随之发生巨大变化，许多城市根据自身发展特征和需求制定了地方性标准。［2］2005年，重庆市规划局颁布《重庆市居住区公共服务设施配套标准》，居住区公共服务设施包括教育、医疗卫生、文化、体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理等九类设施。2007年，重庆市规划局颁布《重庆市城乡规划公共服务规划设施导则》，公共服务设施包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务等五类。各标准、规范对公共服务设施的界定见表2.1。

表2.1　各标准、规范对公共服务设施的界定

从表2.1可以看出，随着经济运行的市场化程度不断扩展深入，国家与地方标准、规范开始吸收公共服务设施的公益性与商业性划分思想，认为许多过去由政府统管的公共设施项目逐渐移交给市场运作，各标准、规范的核心在于控制以保障满足民生需求的公共服务设施。［2］

各类公共服务设施的规划建设特点和规划建设方式不同，国内外学者基于不同研究视角探讨了城市公共服务设施的类型。Lineberry将城市公共服务设施分为两类，一类是城市生活必需设施，包括交通、给排水及安保设施；另一类是提高城市居民生活水平的设施，包括图书馆、公园、医疗、休闲娱乐及垃圾收集等设施。［92］Kaufman将城市公共服务分为两类，一类是通过流动性直接为家庭和社区服务的设施，包括垃圾收集、建筑督查、安全巡逻及消防设施；另一类是定点服务设施，居民必须到达该设施才能享受公共服务，如图书馆、医院及学校等。［65］Ennis将城市公共设施分为“硬”类设施，指交通、给排水、通信、电力等基础设施；“软”类设施，指学校、医院、社区中心及商业服务等公共设施。［93］从公众是否乐于接受的角度，Ko－Wan［43］、方远平［87］将设施分为邻避型设施和非邻避型设施，前者指附近居民较为厌恶、避讳的设施，后者指附近居民乐于接受或者不明显排斥的设施。从设施提供的服务功能是否具有层级关系可分为单等级设施和多等级设施［94］，单等级性表明无需考虑不同设施功能差异，其空间布局目标是考虑服务半径的条件下多设施空间均衡覆盖；多等级性需要注意不同设施的功能差异，其空间布局目标应同时考虑距离和服务质量等因素。周岚、邹兵、刘佳燕等人依据土地使用方式的差别，将公共设施分为公益性和商业性两类，这两类设施用地的开发目的和利益机制完全不同。［1，95－96］罗震东等按照服务属性将基本公共服务设施分为公益性公共服务设施和生活性市政公用设施，前者指政府为促进社会公正和谐而为全体社会成员提供的公共服务设施，包括教育科研、医疗卫生、文化体育、社会福利、绿地公园、行政管理等六类；后者指直接为居民生活提供服务的市政基础设施［2］，包括交通、给水排水、燃气、邮政和环卫等。国内外学者对城市公共服务设施的类型划分详见表2.2。

综合以上各位学者的观点，本研究将城市公共服务设施系统分为公益性公共服务设施与生活性市政公共设施，前者包括教育科研、医疗卫生、文体设施、绿地公园、社会福利、行政管理等，后者包括道路交通、供水设施、排水设施、燃气设施、邮政设施和环卫设施等，详见图2.1。公益性公共服务设施与较为系统和规范的生活性市政公共设施相比，事关居民的生活质量及城市公共资源的配置公平，公益性特点显著，较难吸引市场投入，主要依靠地方政府提供，其规划和开发管理都较为滞后。因此，有关城市公共服务设施空间公平的研究主要针对公益性公共服务设施。本研究也以此类设施为研究对象，指由政府直接或间接为城市居民社会生活服务的、在城市建成区内呈“点状”分布的、服务于居住区以上的空间范围的公益性公共服务设施，包括教育科研、医疗卫生、文体设施及绿地公园等，距离靠近是影响此类设施利用的关键因素。

图2.1　城市公共服务设施系统组成（来源：作者自绘）

3.城市公共服务设施的选址目标

城市公共服务设施的主要经费来源为国家财政与税收［25］，实现效率与公平的最大化是区别于私人服务设施追求利润最大化的根本特征［97］。与传统选址理论研究完全市场竞争条件下私营设施的选址问题不同，公共服务设施选址主要基于城市规划理论、社会公平理论、人文主义理论、福利经济理论等，研究市场竞争缺失条件下的公共服务资源配置问题。但是，传统选址理论中的距离衰减法则在公共服务设施选址问题中得到了广泛应用，即公共服务设施选址不仅关注区位效率，而且关注设施布局的空间可达性和分布公平［14］，其目标是在政府财政预算约束条件下，对公共服务设施进行科学布局、合理规划，让尽可能多的居民获得同等质量的公共服务。

表2.2　常见公共服务设施分类

续　表

注：上述分类适用于通常情况，实际操作中需依据研究区域大小和设施功能、规模等情况酌情确定。