公共行政组织研究的中国视野

当前国内对当代中国公共行政的研究一般侧重于行政制度和行政行为，所以在具体的研究中，它们要么从宏观的政治体制层面，要么从微观的官僚个体行为层面来探讨中国公共行政。其中行政学著作绝大多数是前一类型，它们的研究主题基本上表现在宏观的制度结构论述中，具体来说包括对国家宪政体制、国家行政体制、政府职能、政府机构改革、中央与地方关系以及对干部人事制度等内容的研究。我国行政学的发展大致可以分为三个阶段。20世纪90年代中期以前的行政学研究属于起步阶段，主要是吸收西方公共行政学的重要概念与原理，并用于中国公共行政的实践研究中。这一时期的研究主要是宏观理论与规范研究^[2]。这一时期的行政学著作不是很突出，主要是大量的教材，有些专题研究基本上是对政府各种制度的历史与现有内容的描述，缺乏理论分析，缺乏对制度运转、政府政策过程的跟踪分析，对社会影响还不够明显^[3]。

20世纪90年代中后期到20世纪末期，我国行政学的研究开始在前期的基础上迈出理论研究与实证分析相结合的脚步。一批经过专门训练的研究生与专门人才开始崭露头角，他们接连推出了许多有价值的著述，有的还对我国公共行政的实践产生重要的影响。这一时期对政府组织体制和政府行为进行研究的著述很多，其中比较有代表性的著作如王劲松的《中华人民共和国政府与政治》（1995年）、胡伟的《政府过程》（1999年）、杨冠琼的《当代中国行政管理模式沿革研究》（1999年）、任晓的《中国行政改革》（1999年）等。这些著作在本领域或多或少地产生了一定的影响，并且在理论研究上开始迈出探索性的步伐。《中华人民共和国政府与政治》在对我国政府体制进行了总体分析的基础上对其体制运转进行了专题性的研究，比较深入地分析了条块体制、中央与地方以及党政关系等敏感问题^[4]，在这方面本书内容和其具有很大的相关性。《政府过程》一书运用结构功能理论，从中国政府体制的宪政结构入手，从体制层面分析到人格化层面，特别研究了政府利益表达、决策制定、政策执行的过程^[5]。这一研究为我们提供了对公共行政的一个深层次的动态考察视角，这在以前的研究中是非常缺乏的。《当代中国行政管理模式沿革研究》一书主要按照历史逻辑，分析了中国行政管理模式的衍生与变革，突出了中国行政体制与社会经济发展的互动关系。其突出的地方是对政府组织模式中政党组织国家化与部门专权体制的分析，初次探讨了中国行政体制的结构特征^[6]，当然其重点不在这里，没有继续对其进行扩展与深化。《中国行政改革》一书分析了中国政府机构改革的历史、过程与内在逻辑。书中最有价值的地方在于探讨了中央政府与地方政府在组织结构上的设计与变革，提供了一个历史和结构的视角^[7]。

进入21世纪是中国公共行政学的第三个发展时期，这一时期大量的公共行政学著作问世，填补了许多研究空白，同时一些理论和实践相结合的作品也开始出现，例如关于组织部门构造、组织绩效、组织权威、组织行为等领域的著作。这是中国公共行政学快速发展的时期。这一时期有一批公共行政学的博士论文开拓了不少研究领域，如刘旭的《实施公共部门绩效管理的制度基础与战略框架》（2003年）介绍了绩效管理的制度架构问题，孟庆存的《论政府与公众的信任关系》（2003年）论述了政府与社会公众如何建立信任的问题，于洪生的《公共组织权威研究》（2005年）研究了公共组织权威的产生、性质和作用，肖陆军的《论服务型政府建设》（2006年）则用新公共服务理论来研究如何进行服务型政府的改造问题等。另外也有一批专著，如焦健的《权力错位：公共权力运行的误区》（2001年）研究了公共权力运行过程及其误区，刘霞的《公共组织学习理论》（2005年）重点研究组织学习的性质和价值，童天一的《一个公共部门的成功再造：广州市地方税务局组织再造》（2005年）以一个案例为主，研究了公共部门再造的过程和规则等。其他还有教材类著作，如魏娜的《当代中国政府与行政》（2002年）、杨光斌的《中国政府与政治导论》（2003年）、陈振明的《公共组织理论》（2006年）等都部分地介绍了政府组织与过程。可以说21世纪初期是中国公共行政学开始丰富和发展的时期，研究队伍继续扩大，研究范围日益拓宽，研究方法也越来越规范和成熟。这是中国公共行政学发展过程中一个重要的变化。

另外，还有很多学者从政治学角度对中国政府组织及其内部过程进行了研究。比较典型的如林尚立的《当代中国政治形态研究》（2000年）、竺乾威等的《当代中国公共政策》（2000年）、刘建军的《单位中国：社会调控体系重构中的个人、组织与国家》（2000年）、郭定平的《政党与政府》（1998年）、杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力的构建》（2002年）等。这些著作有的关注了中国政治的总体架构及其不断演变的政治形态^[8]；有的关注了作为中国政府政治行为的各种政策的制定、执行的问题，提供了专业化的视角，一定程度地透视了政府的行政行为^[9]；有的关注了中国微观的单位组织内部的政治特征，特别关注了单位组织如何集中资源、分配资源的政治过程^[10]；有的关注了政党和政府（主要是大政府）之间的互动关系，分析了其结构和内部过程特征^[11]；有的特别以县政府为微观分析单位，新颖而深入地分析中国社会在改革过程中，市场经济、市民社会和政府等变量之间的互动^[12]。这些著作分别从不同的角度部分地分析了中国政府组织的结构逻辑和运作过程，给读者提供了有益的资讯和启发。

在当代中国的公共行政研究中，另一种研究思路是对宏观制度中个体行为的论述，特别是对政府官员的行为特征的描述与分析。这种研究并没有很多专门著述，大多散见于各种报纸和杂志的文章中。这种对官员行为与心理的描述性介绍主要用来批评官员的不正当行为与心态，如对官员贪污受贿行为与心理状态的描述，还有对政府中长期存在的官僚主义作风问题的叙述，对官僚主义中的推卸责任、敷衍塞责、效率低下、人浮于事、职能重叠、争权夺利等行为的描述^[13]。这些文章大多是批评性的，对这些现象的描述不过是其批评政府行为的一个前提。它们在批评中衡量官僚行为的标准是道德的与规范的，道德色彩和规范性非常浓厚。它们用道德与规范标准来批评指责官员不当的行为，并给官僚确立模范，借此来提高官员的道德水准和服务水平。邓小平在他的重要文章《党和国家领导制度的改革》中运用的正是这种方法。这篇文章是一个重要的党和国家文件，严格地说并不是学术著作。但是从方法论角度看，文中所运用的方法具有很强的代表性，所以本书特意以此作为例证。邓小平在文中列举了领导制度中存在的诸多严重问题，对不正当现象一一进行了批评，并从政治道德角度对其提出了改正的建议。严格地说，它更多的是一种政治道德关怀的表达，而不是理性的学术分析。

以上所介绍的两种研究方法虽然都具有很大的现实意义，但是遗憾的是都不能帮助我们认识公共行政的组织制度与具体行动动态结合的整体特征，不能给我们提供一个活泼的、理论与实践更好结合的理论图景。第一种研究方法是宏观研究方法，仍然属于传统制度主义的规范研究范式^[14]。它从上到下、高屋建瓴式地关注了政治制度对行政行为的决定作用，停留在制度合法性与制度建构的理论层面，探讨什么是最合法的和最有效的国家制度以及组织形式这一主题。这样的研究范式要么是具有非常浓厚的政治哲学色彩，研究的方法也是政治哲学的逻辑思辨方法，比较少地运用现代政治科学的实证技术；要么是对不同时期的制度与组织形式变化的分批描述，并不能深入分析这一变革的内在逻辑，不能指出变革中的关键变量、变革的动态过程以及在这种变革中组织主体是如何适应与如何行动的。

宏观制度总是静态的，它虽然在起点处规范了制度环境下各个主体的总体方向，但并不能完全反映每一个个体的微观行为方式。宏观政治制度需要在组织中运动起来才会产生活力，才可以显示它的规范力量和规范结果。它的这种规范作用必须在特定的空间中才可以发挥出来，这一特定的空间就是组织。没有组织的支撑，找不到赖以存在条件的制度就是死的。实际上，组织并不仅仅是我们所见到的组织中的人员或者物质形式，如场所、空间构成物。组织实际上是制度与人的结合物，是文化象征、组织所具有的权力和职责、一系列的职位、组织人员之间的关系等^[15]。在一定意义上，组织是不可见的。所以宏观研究并不能把人们带入组织视野中，不能认识到制度在组织中的运行、变化和影响，难以把握动态的政治与行政的命脉。另外，运用宏观研究方法在论证什么是合法的政治制度的时候，由于受到政治意识形态和其他因素的影响，学者很难从根本上对这一主题进行更加深入的研究。他们必须遵守现行的政治惯例，在思想研究中遵守既有约定，研究思路始终不敢超越现有制度规定的范围。这种因素决定了这一时期的中国制度研究主要是静态和描述的，以描述既有制度为主，加上作者的少许思考与建议。当然，其中也含有一些分析性内容，但都比较分散，还没有形成核心的概念和理论。

与宏观研究不同的是，微观研究将研究的视角从宏观移到微观组织中的个体身上，它们关注个人的行为与心理。这种研究可以直观地给我们提供组织中的关键要素——人的状况，让我们了解组织人的行为与文化心理。这种研究固然可以满足人们对组织角色更加具体的关注，但是它也存在以下三个方面的问题。首先，目前国内对行政个体行为的研究还不能和西方流行的行为主义相比，国内的研究虽然着眼点也是个体，但是所用的方法却不是行为主义的科学分析方法，它主要是和宏观制度研究相似的静态描述方法，通过对官员行为的静态描述，并将其和既有的制度规范对照，从而找到其不合理与不合法的地方。这种研究充其量是一种行为描述，并没有深刻的分析与透视，没有心理调研与统计分析。所以，我们所能够看到的始终是静态的、个体的，不能透过这些个体外在行为发现其中暗含的背景因素和重要变量。其次，这种方法对个人的研究在部分地反映公共行政的特征的同时，也因为实践中容易将个人的政府组织角色与社会角色混为一谈，因此研究中有时会偏离公共行政的轨道，将公共行政的研究不自觉地泛化为对人性和人的一般行为的研究，不能集中反映公共行政独有的特征。最后，这种研究方法纯粹关注个人，因为视角的局限性而容易使人忘记个人所在的组织环境，容易将公共行政中的问题归到个人身上去，而不去发现个人之间的关系，以及决定这一关系的组织背景和决定组织形式的宏观制度背景。实践中，没有关系的个人是不完全的，也是不真实的。个人的行为总是组织文化和行为的反映，个人的缺点也总是或多或少带有一定的组织缺点。个人离不开组织，个人的行为在一定意义上是组织文化和组织规则的反映。在具体的研究中，要注意将个人回归到组织中，将个人的表现置于组织关系中，这样才可以发现官僚行为的真正动机、行为中的动态因果关系、行为的组织性以及行为的社会影响。

要找到能够从制度与个体相关联的组织中观层面来解释公共行政的基础问题的理论方法，我们就必须将视角转移到比较成熟的西方政治学、行政学和组织理论的著作上，从这些理论宝库中寻找能帮助我们更好地认识当代中国公共行政的制度、组织结构、组织个体的行为以及它们之间的关联的准确路径与科学方法。