行政改革:建立公共行政价值实现的制度保障

二、行政改革:建立公共行政价值实现的制度保障

行政管理体制改革和创新是推进政府制度不断完善的重要保障。当前，我国已进入全面建设小康社会的重要战略机遇期，涵盖政府职能转变、中央与地方关系调整、法制建设、干部人事制度改革等多方面内容的行政管理体制改革也伴随着改革开放而走过了三十多年的历程，并取得了一系列的成绩。然而我国现行行政管理体制仍然存在诸多亟待解决的问题，这些问题不仅给我国市场经济的进一步发展带来障碍，也在一定程度上影响着我国优秀的公共行政价值观的形成和发展。例如当前在我国许多地方，政府职能越位、错位和缺位问题仍然存在，唯GDP增长和经济项目投资是从，忽视社会管理和公共服务的公共行政现象屡见不鲜，这不仅影响了政府全面履行其职能，而且制约了经济社会的可持续发展。因而进一步改革与创新行政管理体制，就成为全面深化改革、提高对外开放水平、解决经济社会发展中的诸多深层次矛盾和问题的关键所在。

依据科学发展观的要求，参考现代政府管理的一般规律和经验，我国行政管理体制改革应着重从以下四点考虑，为构建正确的公共行政价值提供体制和制度的保障。

首先，就政府职能定位而言，政府对经济的干预愈多，所需的权力就愈大，公共权力侵蚀民众权利的可能性也就愈大。因此，市场经济条件下的政府应当是有限政府。对此，2003年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》曾明确指出，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。因而在现代政府制度下，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础作用，政府自身的主要职能则是加强宏观经济调控和管理，提供市场经济正常运行所需要的基本法律与秩序，纠正市场失灵，组织提供基础设施，为社会提供必要的公共产品与公共服务。政府职能取向的正确定位是树立科学的公共行政价值取向的关键。只有在树立正确的政府职能导向的前提下，才能正确地审视政府在整个社会生活中的角色和功能，准确地勘定政府管制和社会自治之间的界限，进而真正建立起基于科学发展观导向的公共行政价值体系。

其次，就政府运行机制而言，政府部门应逐步建立决策、执行、监督相协调的政府运行机制。可供参考的思路有:一是在同级政府中，对以提供公共服务和行政执法为主要职责的政府部门进行权责分解，使政府组成部门主要负责政策制定，相关司局及所属机构改为专门执行机构，建立合理的决策—执行关系，以提高政府绩效，避免部门“一身三任”的弊端；二是从理顺中央与地方的关系入手，中央部门以制定政策法规为主，地方对口部门以执行法律和政令为主，专门的监督部门一般实行垂直领导体制。⁽¹⁵⁾实现行政决策、执行、监督权力的适度分离和协调，是贯彻落实科学发展观，树立正确公共行政价值观的政府运行机制保障，有利于政府在公共行政中始终保持以人民群众的利益为出发点，克服公共决策官僚主义、形式主义、命令主义的弊端。

再次，就政府组织结构而言，政府部门应逐步向“宽职能、少机构”的整体性、无缝隙政府方向发展。随着市场经济体制的逐步建立，转型期中国公共领域和私人领域的分化进一步加剧，在行政官员身上亦体现出公共利益和私人利益的二元分离。在这种背景下，因为行政领域的信息不对称，行政官员的利己主义动机，以及传统行政模式的“道德困境”，不可避免地会带来行政官员的道德风险。⁽¹⁶⁾而要避免这种“道德风险”，有效途径之一便是推行整体性政府理念，实现政府服务的“无缝隙”。这种组织设计或机构重组“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会、市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场、社会通力合作、运转协调的治理网络”⁽¹⁷⁾。具体来说，对于国务院所属机构来说，应逐步整合职能，实行“大部制”。对于地方政府来说，则可从本地实际出发，因地制宜地设立或撤并机构。对于不同组织机构之间的协同来说，要构建协调联动机制，增强部门间横向的互动协调与合作能力。总的来说，政府组织结构的设立都要以科学发展观为指导，建立起符合公共利益要求的高效政府，这也是树立正确公共行政价值观的组织保障。

最后，就政府权力规范而言，应致力于公共权力运行的规范化。无论是政府的抽象行政行为，还是具体行政行为，都必须严格依法进行。“首先，政府应依法立法，政府所制定的行政法规和规章必须符合民意机关所制定宪法和法律的基本精神和规定，从而保证政府的行政立法为‘善法’或者‘良法’。其次，法治要求政府依法执法，在执法工作中遵守法律所规定的实体性规则和程序性规则，无论是违反实体性规则还是违反程序性规则，都要承担相应的法律责任。”⁽¹⁸⁾