完善机制:用机制实现公共行政价值的良性发展

三、完善机制:用机制实现公共行政价值的良性发展

如前所述，行政管理体制改革的基本意义在于通过一系列具体的制度安排和创新，实现政府和社会的良性互动，这既包括政府与社会之间的关系变化、公共行政行为方式的改变，也包括公共行政组织结构等在内的一系列具体变化。落实到公共行政价值观的构建上来看，在科学发展观的指导下，要想实现公共行政价值的良性发展，还需要通过完善具体的机制来实现。

（一）网络化的公共治理机制

当前，随着公民需求的多元化和复杂化，单独依靠政府的力量，已经不能很好地完成管理国家的艰巨任务，而且容易导致政府规模庞大和行政效率低下。因此，应当重新审视和调整政府与社会以及政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局。作为一种勃兴于西方的公共管理模式，网络化治理为处理复杂性公共事务提供了借鉴。

网络化治理理论是由美国哈佛大学教授斯蒂芬·戈德史密斯和德洛伊特研究所资深研究员威廉·埃格斯提出的，其核心理念就是要实现多元主体的合作共治。在网络化治理模式下，政府不再是唯一合理的社会公共事务的管理者和参与者，政府和其他社会实体，如公民个人、企业、非政府组织等，在公共治理过程中形成了一种多元互动的关系形态。例如国外许多城市的垃圾处理完全承包给私营公司，许多大型公共设施，如桥梁、隧道、机场等，也都是由私营部门来建造和运营，最后收归国家。在现代社会，公共事务治理的网络化符合科学发展观和时代发展的要求，原因在于，“一个合理的社会管理系统总是由精干且富有效率的政府和发达的社会自治性组织构成的，并且总是由二者分工合作来构成社会生活的治理体系”⁽¹⁹⁾。那么如何建立网络化的公共治理机制呢？

首先，要重新反思政府、企业、社会组织与公民个人在处理公共事务中的角色，改变传统的自上而下的纵向社会治理模式和政府包揽一切的局面，重新定位政府职能，把原先属于社会的职能归还给社会，促进形成社会自治机制。

其次，明确合作网络中各方参与者的治理责任。实行网络化治理的目的是解决复杂的公共事务问题，治理主体必须以各自拥有的资源和享有的权力实施治理行动，并依据自身能力和现实情况的变化作出调整，从而确保网络化治理的成功。因此，治理责任应当在合作规范中明确规定，并明确责任追究机制，对未完成治理责任的参与者进行惩戒。

最后，建立网络化治理的信用机制。合作共治的特点要求网络化治理必须建立在互信的基础之上。若彼此之间缺乏信任机制，就容易导致治理过程中缺乏合作精神和动力，以致网络化治理失败。因此，应当加强参与者之间的信用建设，构建网络化治理的互信互惠体系。

值得强调的是,治理网络的构建虽然意味着公共治理资源的分散化和公共治理主体的多元化,但并不意味着政府机构将不再重要。事实上，网络化治理只是转变了以往由政府单一进行治理的治理模式，主张构建政府与其他社会主体之间的新型伙伴关系。无论采取何种模式，其目的都是为了维护公共利益和社会利益，这也是公共行政的根本价值取向之所在。

（二）民本化的公共服务机制

民本化是公共行政的价值诉求，而服务行政可以为公共行政价值提供制度保障。因此，在科学发展观的要求下，我国政府在公共服务供给过程中，必须摈弃传统的“官本位”、“权力本位”思想，将公民置于改革的核心位置，帮助公民表达并满足他们的利益需求。具体来说，民本化的公共服务安排应当做到以下三点:

一是公共服务行为的民本化。从某种程度上来说，当前我国的行政管理体制改革是管理行政向服务行政转变的改革。服务行政把为社会提供优质服务作为公共行政至上的原则，政府必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意度作为衡量公共行政绩效的评价指标。只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。

二是公民参与渠道的畅通化。民主化要求为社会公众的行政参与提供健全与通畅的渠道。通过健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，能够保证社会公众对公共行政的全过程参与，从而使政府的决策更为充分地反映人民群众的利益。具体来说，我国可以通过构建以下三种渠道来确保政府行为的民主化和公民参与的有效性:其一，坚持政务公开制度，确保公民的知情权；其二，健全听证制度，使公众的意愿能够真正体现在决策和管理过程中。其三，完善官民协商对话机制。通过官民对话，在地方政府和公民之间建立顺畅的利益表达机制，从而满足多元利益主体的利益诉求，化解社会矛盾冲突。

三是公共服务机制的完善化。为了给民众提供高质量的公共服务，政府必须整合各部门相应的服务职能，建立优质服务的快速反应机制；建立规范高效的公共服务流程，提供一站式便捷服务；制订政府服务标准，规范服务流程，保障高质量的服务品质；引入市场竞争机制，形成我国公共服务的压力结构,进而提高经济效益与社会效益。

（三）科学化的公共行政评价机制

价值选择是人行为的向导。公共行政人员评价机制中的价值选择也必然影响行政行为的选择，从而影响政府的行政效能。当前，我国公共行政评价过程中存在重经济目标、轻社会效益，重对上级负责、轻对公众负责，重短期效益、轻可持续发展等不良现象，影响了以人为本、公平、正义等公共行政价值观的确立。贯彻落实科学发展观，则要求公共行政人员评价机制的设计和运作必须遵循社会发展规律和人民要求，体现人本、民主等价值取向，避免公共行政评价体系中价值选择错误所带来的负面影响，提高行政人员的执政能力和政府公信力。

一是要树立公共行政评价的人本价值取向。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，加强党的执政能力建设的总体目标是:通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到“三个代表”、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。所以对于行政人员的评价也应围绕这个目标展开，体现人本的价值取向。对此，在公共行政评价目标的设计上，要更加注重社会效益，减少对经济因素的倾斜，特别是对一些如招商引资任务的分配，对“形象工程”、“政绩工程”等显性政绩，不应作为奖惩、升迁的主要依据。在公共行政评价方式的设计上，要更加注重全面性和可持续性。值得借鉴的一种方式是美国的360度绩效评估方法，这种评价方法注重对整个公共行政过程的全面评估，防止了公共行政短期政绩行为的出现。

二是要树立公共行政评价的民主价值取向。如前所述，在科学发展观的要求下，评价和判断行政人员执政能力的高低，公众是否满意是最终唯一标准。因此，在公共行政评价机制设置中，应当注重建立以公众参与为主体、以公众满意为出发点和落脚点的公共行政评价机制。在公共行政评价过程中，应充分发挥民主的作用，广泛吸纳公众参与评价过程，勇于接受公众的评判监督，从而使公共行政真正体现以公众满意为标准的要求。

（四）系统化的道德激励机制

强化公共行政的道德激励功能，既有利于行政主体树立正确的公共行政价值观，也有利于公共行政目标的实现。因此，在对公共行政人员的行政评价和选拔任用过程中，除了要考察实绩外，还要注重对“德”的考察。通过建立完善的公共行政道德激励制度，引导行政人员树立正确的公共行政价值观。

一是完善公共行政道德奖励制度。对在行政伦理和行政道德方面表现突出的公共行政人员进行物质和精神的奖励和激励。例如可以通过建立廉政激励基金、勤政为民奖励基金，将公共行政伦理道德的内容列入工作规划和目标考核等方式，激发公共行政人员树立更加符合科学发展观要求的价值导向。

二是建立行政伦理道德咨询评议机构，对行政人员进行行政道德的教育、宣传、咨询、评议和监督，从而为公务员的道德行为提供内在动力和外在压力。